新型城镇化的核心价值是以人为本，让生活在城市的人们生活更美好是城市建设的本质要求。城市建设最基本的法定依据是城市规划，而城市规划有其“刚性较大，弹性较差”的缺陷，该缺陷可用城市设计来补充。城市设计能够使城市规划在空间结构和立体景观上丰满生动起来。在我市中心城区新一轮城市建设中，必须更加注重城市设计，把城市设计放在更加突出位置来抓，才能把我市中心城区真正打造成为品质活力城市。

一、永州中心城区城市设计需要解决的问题

自20世纪90年代开始，我市中心城区建设迅速发展，城市面貌不断改善，特别是近几年来，城市建设正在发生品质上的变化，迸发出新的活力。目前，我市中心城区正在积极推进的道路及街景立面改造，棚户区改造，以及约50平方公里的中心城市新区建设，正在大幅度提升城市的整体形象，广大群众交口称赞，越来越为自己的城市感到骄傲和自豪。同时，其存在的不足之处也值得去研究和思考。

1、整体风貌尚未彰显。这里，以街景立面改造为例来探讨我市中心城区的整体风貌问题。我市中心城区100平方公里建设用地范围内，共有规划的城市道路约360条，其中城市快速路8条，主干道49条，次干道103条，城市支路约200条。剔除滨江新城、永州大道以东、零陵火车站及蘋州北四大片区，其余地段的道路两侧建筑均已部分或全部建成。经调查，有约50条城市主次干道、绝大部分城市支路需要进行综合改造。目前，相继启动或完成街景立面改造的有梅湾路、翠竹路、双洲路、湘永路、湘江东路、零陵北路、人民路等近10条主次干道。通过改造，中心城区街道及景观变得比以前整洁漂亮了，老百姓也充分感受到改造带来的实惠，认为市委、市政府做了一件惠民的大实事。但仔细研究会发现，有些改造存在诸如建筑类型区分不开、第五立面（建筑物屋顶）参差不齐、建筑元素紊乱、文化特色不明、配套设施与建筑物风格不协调等不足之处，没有形成一个统一的城市风貌和文化特色。接下来的棚户区改造、新区建设同样会面临类似的问题。简言之，城市的规划建设与管理，必须要有一个统一的风貌规划来引导。

2、城市色彩尚不明确。城市色彩是指城市公共空间中，所有裸露物体外部被感知的色彩总和。包括土地、植被等自然环境色彩，生活的常用色彩等人文色彩，建筑物、广告、交通工具等人工色彩。如奶酪色代表巴黎，橙黄色代表罗马等。自20世纪90年代开始，我国城市的发展步伐加快，由于缺少城市色彩专项规划的指导，在一些三线及以下城市的城市管理过程中，管理者只注重了单个建筑或单个项目的色彩问题，对整个城市的基本色彩没做深入的研究，没有形成统一的认知。进而造成了城市色彩上的彼此模仿，争赶时髦，各种新材料争奇斗艳，将城市涂得色彩斑斓，既切断了历史文脉，又丧失了城市个性。我市中心城区建设同样存在类似的问题，城市的基本色彩尚未得到确认。因此，做好城市色彩专项规划，已显得十分必要。

3、城市天际线尚不明朗。20世纪90年代以前，我市中心城区高层建筑相对较少，除部分公共建筑在15层左右外，其余一般为3到6层，如双洲路、梅湾路、珍珠路、凤凰路、潇水路、中山路、黄古山路等，整体来看，城市天际线一般在20米高度左右徘徊。进入21世纪，特别是近几来年，随着国民经济及房地产市场的快速发展，众多的高层建筑拔地而起，城市在快速长高。而受总机场、雷达站、气象站等通道的控高及土地收益最大化的制约，随之出现的高层建筑高度一般集中在100米左右。城市空间的距离不能拉开，天际线的美感难以体现。因此，加强中心城区城市空间布局的研究也迫在眉睫。

4、城市环境建设尚未统筹。环境建设是城市建设的有机组成部分，对于改善城市形象、提升城市吸引力和市民幸福指数、促进城市可持续发展等都具有重要意义。城市环境有广义和狭义两种定义。广义是指自然环境、社会环境、经济环境和生态环境的统一体；狭义则指自然环境和社会环境综合作用下的人工环境。城市管理涉及的主要对象就是人工环境。以城市道路建设为例。

近几年来，市委、市政府高度重视，规划的道路正在快速实施，道路白改黑快速推进，“断头路”基本打通，背街小巷基本硬化，道路管线逐步实现下地，城市综合管廊建设正在启动等等，这一系列建设的推动，大大地改善了城市环境质量，方便了人民群众的生产生活。但问题依然存在：一是部分道路设施建设没有很好地融入到城市的整体风貌中去。比如零陵城区的一些道路建设，其路面与人行道板铺装、候车亭与路灯建设、城市标识等与历史文化名城的整体风格结合不够紧密；二是部分道路设施建设不能完全满足以人为本的要求。比如冷水滩城区的一些道路建设，其盲道不连贯、斑马线设置不规范、道路转弯处行车视距不够、地下管线各自为政等。总体上讲，城市公共基础设施、小区配套设施及其构成的公共环境建设，均存在类似的问题。所以，城市环境建设也得有一个统一的规划来指导。

5、城市设计尚缺研究。多年以来，由于规划的相关法律、法规对城市设计指导城市建设的要求较少，同时也由于任务重、人员少等各方面的原因，城市的管理者对城市设计的重视程度不够，缺少研究。过去的规划体系，虽然对上述问题做了一些论证，提出了一些指导意见，但由于该体系编制时没有系统解决这些问题的规定，所以其论证都是粗线条的，没有系统化。近几年来，在市委、市政府的高度重视和市住建部门的不断努力下，涵盖城市总体规划、专项规划、控规在内的完善的规划体系已建成，市住建部门也加大了城市设计方面的培训力度，对城市设计的研究已有了新的起色。

二、对策与建议

要解决我市中心城区城市设计的问题，找准适合我市中心城区城市设计发展的新路子，应当突出抓好两个时期共六个方面的工作。

一是近期需要做好以下四个方面的工作

1、加快总体规划前期研究，为纳入城市设计做准备。为提升城市品质，中心城区积极开展了一些总体规划层面的前瞻性研究，启动了《永州市潇湘城市经济发展战略规划》、“十三五”期间全市新型城镇化的专题研究和《永州市潇湘城市群协调发展规划》；编制了《永州市中心城区扩容提质总体策划（战略篇）》、《永州市城市总体规划（2001—2020）（2010年修订）实施评估报告》、《永州市城市发展现状和规划建议报告》等。基于中心城市整体发展思路进行全面分析和总结，提出了发展的策略和建议。下步，应该要从城市设计的角度，加大中心城区城市总体规划修编的前期研究，为规划的修编纳入城市设计的内容做好充分准备。

2、编制城市风貌与色彩规划，尽快解决城市的风貌与色彩问题。按照《若干意见》、《实施办法》要求，城市设计必须要纳入到城市规划体系中。目前，中心城区的总体规划、专项规划、控规已编制完成，无城市设计的内容。作为过渡，应充分利用总体规划层面的城市设计研究成果，加快城市风貌与色彩专项规划的编制。注重从地域特征、文化传承、风貌类型、主题形象、建筑风貌、城市色彩等多方面引导城市整体形象和地方特色塑造。加强对城市大山大水空间格局保护和“三边三节点”的景观建设引导。其中尤为重要的是要尽快解决两个问题。一是尽快研究确定零陵城区城市风貌和建筑风格。做为申报全国历史文化名城的核心区域，其城市风貌与色彩、建筑风格、环境建设等是否符合历史文化名城的总体要求显得至关重要；二是尽快对所有街景立面改造及新区建设的风貌与色彩提出切实可行的意见。

3、编制城市设计导则并植入规划条件，解决过渡时期的城市设计问题。针对整个中心城区的三维空间，利用城市总体规划研究以及城市风貌与色彩专项规划的成果，从土地利用及开发强度、总体平面、地下空间、建筑高度与城市天际线、重要节点、城市色彩、交通体系、城市环境等角度，进行系统分析研究，找出问题，提出解决办法，形成城市设计导则。目前，已经批准的城市规划体系均没有城市设计的内容，作为过渡，建议参照天津市的做法，依靠控规的法定性，将城市设计的核心内容细化到用地的规划条件中。在规划审批和规划实施过程中，坚持按照规划条件严格把关，以确保城市的建设效果。

4、抓好城市重要地段的城市设计，打造城市建设亮点。城市重要地段是城市建设的出彩点，这些地段的城市设计应该要着重抓起来，在城市设计导则的指导下，将城市设计与修建性详细规划进行有机结合并付诸实事，这将对确保城市建设的效果起到画龙点睛的作用。

二是从长计议需要做好以下两个方面的工作

1、将城市设计融入规划修编，落实《若干意见》和《实施办法》精神。最迟不超过2018年，中心城区必会启动《永州市城市总体规划》（2001—2020）的修编，总体规划修编后，接下来还要启动各专项规划和控规的修编。为切实落实《若干意见》和《实施办法》的精神，必须要将城市设计的内容融入到规划体系的修编中，特别是要将城市设计的核心内容科学地化解到控规中，为城市设计指导城市建设提供法定载体。

2、制定城市设计管理办法，确保城市设计得到有效实施。一个好的城市设计，必须依靠有效的实施管理来兑现，否则也只能是纸上谈兵。比如，历史文化名城的建设，其建筑风貌、配套设施建设，在城市设计中肯定会有一些特殊的要求，一些建设单位和个人，为了节约成本，减少施工难度，在建设过程中偷工减料，任意删减一些体现历史文化名城建设的建筑元素，破坏城市的整体风貌。所以，必须制定城市设计的管理办法，从城市管理层面确保城市设计的指导作用能够得到全面发挥。

抓好“城市设计”任重道远，必须从思想观念到理论研究，从近期到长远，从制度建设到实施管理，不断加大城市设计与城市规划体系的大融合，将品质活力永州建设向更高更深层次推进。

（作者系市住房和城乡规划建设局办公室主任）