国办日前印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，《方案》提出：大中城市均不得采取购房、投资纳税等方式设置落户限制。设置1亿非户籍人口落户城镇的目标，既是推进社会公平正义的要求，也是经济转型发展的需要。提高城镇化率的关键就在于人的城镇化，只有人的基本权利得到保障，人的城镇化才不会成为空话。本期“思与辨”就该话题进行讨论。

■ 主持人：尹传刚

■ 嘉 宾：李长安（对外经济贸易大学公共管理学院教授、博士生导师）

和静钧（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）

张敬伟（中国人民大学重阳金融研究院客座研究员）

如何化解这些限制和障碍？关键还是要看城市治理者是否有足够开放的胸怀和亲民情怀，突破现有城市户籍制度的桎梏

主持人：你们从整体上如何评价该《方案》？

张敬伟：《方案》通过差别化落户的方式，使不同城市的非户籍人口都能在城市落户。这是户籍制度改革最为彻底的方案。如果方案落实到位，1亿非户籍人口能在城市落户，将是户籍制度改革——真正取消城乡二元结构的最大成果。而且，也体现我国城镇化的新水平。

《方案》充满了直面矛盾的现实主义精神。它所提到的制约非户籍人口落户的诸多限制和障碍，让人感觉《方案》戳到了痛处。如何化解这些限制和障碍？关键还是要看城市治理者是否有足够开放的胸怀和亲民情怀，突破现有城市户籍制度的桎梏，让城市里的所有人群都沐浴在同权待遇的阳光之下。

李长安：新型城镇化的核心就是“人的城镇化”。大量在城镇居住了半年以上，且工作生活均在城镇的人口，没有获得与城市户籍人口的相同待遇，使得我国城镇化发展程度大打折扣。因此，出台该《方案》，一方面是提高我国城镇化程度，推进非户籍人口与户籍人口的融入，另一方面也是发挥新型城镇化在推动稳增长、保民生方面的积极作用。应该说，此次《方案》在具体的内容上更加具体，在规定上更加详尽，在实践上也更具操作性。

和静钧：《方案》体现了国策之要务，尽量拆除了种种不合理的门槛，农民基本上可基于发展、就业、福利等个人偏好选择入户的城市，使“生产资料、财产和人口的集中”成为可能。当然，基于城市规模与其容量和人口保有量等科学配置等因素，对超大规模城市的落户作出严格调控，对大中城市入户作分级安排，这并不违背进城入户选择权的性质。

我国处在城镇化的进程中，户籍制度改革也是进行时。公共资源不足，城市治理者也只能“内外有别”

主持人：非户籍人口在城市落户上，有哪些“拦路虎”？

李长安：非户籍人口城市落户存在着两方面的障碍，一方面是来自城市，另一方面则来自农村。在城市方面，地方政府在落户政策方面为非户籍人口设立的各种门口和障碍，阻碍了他们成为“城里人”的愿望实现。户籍制度差异的背后是各种社会福利与权益的不同；在农村方面，近些年来国家出台了一系列支农惠农的政策，这就使得城镇户口的含金量相对而言有所下降了。在土地价值不断上升的情况下，很多农民其实对城市户口并不“感冒”。

张敬伟：一是制度性障碍。户籍制度，不仅折射城市二元结构，也凸显城市差别，更和区域经济发展的不平衡形成了难分难解的逻辑关系。由此引发的后果是，管理者基于管理便利或者说懒政思维，不愿意对户籍制度进行大刀阔斧地改革。

二是公共资源的有限和公共服务的不足。我国处在城镇化的进程中，户籍制度改革也是进行时。公共资源不足，城市治理者也只能“内外有别”。

热点城市的确存在着人口压力、环保、交通等诸多压力，但在城市包容性、开放性，尤其在非户籍人口入户上做得不够好，没有充分发挥表率作用。因而，《方案》要落实到位，热点城市要发挥模范带头作用。

只有“有形的手”与“无形的手”相互配合，新型城镇化的步伐才能更坚实，民众才能真正享受到城镇化带来的红利

主持人：怎样使外来人口真正融入所在城市？

和静钧：入户不仅是身份与认同变更，也是文化变更，更是未来变更。所以，融入的标准，首先体现在新老居民文化隔膜的消解速度上，这方面地方政府与社团应大有可为；其次，城市环境是否符合于其发展关切也是判断融入的核心标准。发展关切是一种未来期权，以子女而非本人的教育发展机会为优先考虑，涉及未来养老、城市宜居与公平指数等要素。如果在同一身份下形成事实上的两套福利或教育标准，则会破坏公平环境，对其融入产生系统性排斥效应。另一个因素则是非系统性，属个别差异，如同乡及熟人与近亲分布等，也一定程度上会影响外来人口在所在城市的融入状况。因此，要实现真正和尽快的融入，政府、社会及个人均需作出努力。

李长安：在推进非户籍人口落户城镇的过程中，阻碍新型城镇化的障碍并不会自动消失。因此，一方面必须高度重视各项相关政策的具体落实，解决地方政府在推进新型城镇化过程中的财政投入问题，调动各方面的积极性和主动性，切实让非户籍人口感受到政策落地带来的落户便利；另一方面必须加快配套政策的制定和完善，包括土地流转制度、社会保障制度、教育制度等等。只有如此，才能使更多民众享受到城镇化带来的优惠和好处，也才能使新型城镇化对稳增长、促民生的积极作用充分发挥出来。需要特别强调的是，政府的行政力量固然重要，但必须充分发挥市场的决定性作用。只有“有形的手”与“无形的手”相互配合，新型城镇化的步伐才能更坚实，民众才能真正享受到城镇化带来的红利。

张敬伟：外来人口融入所在城市，说白了是和户籍人口拥有同城同权待遇。享有同样的公共服务，拥有和户籍人员一样的市民获得感。说起来是常识，做起来却很难。

让外来人口融入所在城市，要将户籍制度改革进行到底、落实到位，让非户籍人口顺利入户，真正享受到户籍改革的红利；不同城市可以实施差别化措施，但不能为难和刁难非户籍人口，更要去除一些自利或懒政式的壁垒和障碍；对不同城市的户籍改革要有事前布置、事中监督和事后评估督查，确保改革取得成效。

人口大流动的趋势已经形成，用户籍制度作为城市治理的防火墙不可持续。拥抱外来人口，让其融入城市，成为拥有归属感的市民，是每个城市的现实使命。让外来人口融入所在城市，关键还是看城市治理者是否敢为、有为。