自中央城镇化工作会议提出“三个1亿人”目标之后，关于1亿人的落户目标被广泛关注。近日，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，并列出需要进一步制定的实施配套政策，新型城镇化由此装上“政策推进器”。

从我国城镇化发展的过程来看，农业转移人口在城镇居留的稳定性越来越高，很多已经完全融入了城市。在流入地定居超过5年的比例，从2010年的25%左右，提高到2015年的41%，城市已经成为他们的永久居留地。因此，推动农业转移人口落户有了较为坚实的基础，这也是顺应农业转移人口市民化趋势的必然选择。

然而，在5年内推进1亿人落户，是一个规模巨大、复杂的社会工程，涉及多方面问题。因此，《方案》及其配套政策也有所回应，并要求各责任部门制定相应的政策，多方施策推动1亿非户籍人口在城市落户。

——《方案》明确落户的责任主体是流入地城市政府。

落户多少，能不能落户，如何落户等问题，主要是流入地城市政府的职责。如何推动流入地政府落实此项工程？

首先是财政的转移支付。中央和省级的转移支付向农业转移人口落户多的城市的倾斜，并根据落户规模进行动态调整。也就是说，未来的转移支付要与农业转移人口挂钩，落户多少转移支付倾斜多少，而且转移数额要与落户数量的变化进行调整。这就意味着，未来中央财政和省级财政转移支付要在人口流出地区和人口流入城市进行调整，根据流动规模（落户规模）等把流出地区的转移支付向流入地区划拨倾斜。对吸纳流入人口的城市，因人口增加而产生的公共服务支出，将由流入地城市统一协调解决。其中，中央或省级转移支付倾斜可以统筹使用。这里较为关键的问题是如何确认流动规模和不同城市的市民化成本，转移倾斜资金如何能够被用于农业转移人口市民化当中来。

其次是财政性建设资金的投资安排向农业转移人口落户数量较多的城市倾斜的政策，主要包括中央财政的城市基础设施建设与运行维护专项资金、保障房专项等对吸纳人口较多的地区给予支持。也就是说，未来这两项专项资金的安排，不会像以往那样“雨露均沾”式地分摊，而是要向落户人数多的城市倾斜。此外，中央还会对落户政策推进好的城市给予奖励。

对于城市地方政府的另一条有效的鼓励措施是建设用地——建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，下达的建设用地指标要与农业转移人口落户数量挂钩，落户数量越多的城市获得的新增建设用地指标越多。国家严格保护耕地资源，在18亿亩耕地红线面前，建设用地对每个城市来说都是“最稀缺”的资源。建设用地与农业转移人口落户数量挂钩，不仅会有效增加城市建设用地供给，也会促进落户进程。

——《方案》明确农民工进城落户不需要放弃农村“三权”。

这就意味着，流出地不能因为农民迁移户口而剥夺农民在农村的“三权”，流入地城市也不能因为落户农民拥有“三权”而不给落户。这实际上申明了，不能因为落户而强制农民放弃土地，使农民能够自由处置自己在农村的权利，且在进城过程中权利不会受到侵害和侵蚀。农民工权利不受损的前提是要尽快确权颁证，做到有据可依；同时，要建立农村产权流转市场，让有意转让“三权”的到城市落户的农民能够转让上述权益，并获得相应的收益。但该文件要求现阶段三权转让只能在本集体经济组织内，这一谨慎行为在一定程度上影响了农民转让农村“三权”的可能性，这也使农业转移人口无法获得更好和更有保证的收益。

——《方案》主要从住房保障、基本医疗保险、城镇养老保险、低保和子女入学五个方面做出了明确规定。

关于如何保障落户农业转移人口在城市的权益，实现与城市居民同等的待遇，这一问题最复杂，也最难落实。《方案》要求把进城落户农民工完全纳入城镇住房保障体系和低保体系，住房保障实行实物保障和租赁补贴并举，让符合条件的落户农民承租市场住房。由于农业转移人口有较高比例的个体工商户和自由职业者，《方案》鼓励个体工商户和自由职业者缴存住房公积金。需要注意的问题是按照收入、资产、住房等各方面的标准进行核算，大量的农业转移人口在城市属于低收入阶层，无力解决住房问题，也很有可能处于城市低保线以下，住房保障的规模和低保的规模势必会扩大。因此，扩大农业“三权”的流转范围，提高“三权”的市场价值，把“三权”收益转变为收入，可以有效缓解农业转移人口在城市的住房问题，提高农业转移人口的收入。

对于社会保障权益，《方案》明确要求“落实进城落户农民参加城镇基本医疗保险政策”，“推动符合条件的进城落户农民参加当地城市的养老保险”。对于医疗保障主要办法是落户农民在农村参加的医保接入城镇医保。其关键是跨区农业转移人口，不仅存在城乡差别，还有区域差别。接入城镇医保后需要补充资金，如何补充，补充到怎样的水平，由谁来补充都是需要认真考虑的问题；其次是那些有就业单位，却没能参加职工医保的该如何办理，应该把这部分落户人口纳入职工医保还是居民医保。对于养老保障，《方案》没有要求必须接入城镇养老保险体系，而是提出要推动符合条件的进城落户农民参加当地城市的养老保险，这是与医疗保险最大的不同。“符合条件”是什么条件？这就需要各地方城市根据自身的能力和实力因地制宜。与医疗保险相同，在接入城镇养老保险时面临着接入居民养老还是职工养老的问题，转移接入后标准如何设定。

（作者系北京师范大学教授）