从规划制定走向政策设计：城市增长边界与基本生态空间治理的必由之路

诺贝尔经济学家获得者斯蒂格利茨认为：“21世纪对全人类最具有影响的两件大事，一是美国的高科技发展，另一个是中国的城市化”。然而，我们实际的城市化进程可谓一柄“双刃剑”：快速城市化带来持续高速的经济社会发展的同时，也导致了城乡土地资源快速消耗、生态环境承载接近极限等严重问题。

深圳市自1979年到2011年期间，城市建设用地规模从3km2扩张到934 km2，增长300多倍；城市人口从3万到1500多万，增长500多倍，人口、土地、能源与水资源、环境承载力等四个“难以为继”日益明显。在此背景下，2005年11月1日深圳市从城市生态安全角度出发，将土地面积的近一半划入“基本生态控制线”（以下简称“生态线”），实行严格的“铁线”管制。

这标志着注重建设拓展和经济增长的传统城市规划编制思路开始发生调整，实现了从“发展建设规划”到“禁止建设规划”的转变，被业界认为是国内城市增长边界管理领域的创举，亦已成为深圳城市规划建设领域最重要的一张名片。

生态线制度实施近10年来，对维护深圳城市生态安全、有效遏制建设行为的无序蔓延，缓解生态环境压力发挥了极为重要的作用。

但是，生态线管理较为“单一化、粗线条”的方式一直饱受诟病。特别是近年来，由于配套政策缺位（例如，全市涉及生态线的社区有法定规划覆盖的不到5%）与复杂的土地历史遗留问题等因素相互叠加，基层矛盾越发突出、行政管理压力不断加大（例如，2007-2014年间市人大和政协委员关于生态线的提案就达到53个）。可见，随着深圳从传统扩张式的发展模式转为内涵提升转型的深化改革拉开序幕，以往生态线“一刀切”、“自上而下”的管理模式越发难以适应新需求。

在新的发展形势下，城市增长边界与基本生态空间的治理方式必将不同于以往：应重新认识基本生态空间的内涵，充分意识到高度城市化地区生态功能的复合性、利用形式的多样性和治理的差异性，并注重协调生态保护和经济发展、社会治理政策措施。以下几方面值得关注和探讨：

1、建立城市增长边界与基本生态空间的定期检讨和动态管理机制。

2、逐步统筹构建市-区生态线内分级分类管理政策机制。将生态绿色空间划分为不同类型的管制区域，制定生态保护、产业转型、有条件建设活动准入等方面差异化的管理策略与细则。在挖掘生态线内资源价值的同时，实行基本生态空间的精细化管理。

3、积极开展生态地区社区规划编制。以社区为基本单位进行统筹，开展自下而上的生态社区规划，协同社区需求与法定规划要求，涵盖土地利用、生态保护、产业发展、资金安排、实施时序等内容，利用综合手段解决受生态线影响较大的社区民生发展、经济转型等问题，同时优化生态补偿、规划管理等相关机制。

4、不断完善生态线相关政策的联动机制。生态线的精细化管理是一项系统综合工程，需要构建共同责任机制，联动相关部门和各级政府完善配套政策（包括生态线内产业审核标准、生态补偿政策、环境影响评价、企业转型政策等）来一揽子解决问题。

5、探索建立基本生态空间保护的市场化机制。借鉴“地票”或“开发权转移”等成熟模式，借助市场机制高效配置资源的优势，建立自然资源资产化的概念及机制，通过市场流通方式对生态用地指标进行交易/流转，实现城市增长边界与生态用地的保护。