城市地下管线是保障城市正常运行的重要基础设施，涵盖供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等八大类30余种管线，承担着城市的水源输送、能源供应、信息传输、排水防涝等多种功能，是城市的“生命线”工程。它的管理水平和发达程度，是城市现代化水平的重要体现，也是衡量新型城镇化质量的重要方面。

改革开放以后，中国城镇化快速推进，城市地下管线也得到了长足发展。据不完全统计，近年来全国城市仅供水、污水排水、燃气和热力四类市政地下管线，平均每年就增长10万多公里，截止2013年底累计到达172万多公里，接近地球到月球距离的5倍。但同时必须正视的是：地下管线的规划建设管理严重滞后于地上空间，地下空间的使用缺乏基本制度规范，地下管线的利益相关者（地方政府，各类管线的主管部门、建设方、运营商等等）责权利不清，主体多元，规划、建设、营运、维护多头，条块间、条线间难以协调衔接，甚至各自规划、各自建设、各自维护、各自运营，造成地下管线布局混乱、“马路拉链”现象严重。由于缺乏系统综合管理、“家底不明”、管线交叉等造成的管线泄漏爆炸、地铁施工塌陷等安生生产事件也时有发生，不仅影响人民正常生活，还会危及生命安全和社会安定。

为加强城市地下管线建设管理，2014年6月国务院办公厅印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，这对改变“重地上、轻地下”的现状、规范地下管线建设管理必将起到积极的推动作用。但城市地下管线管理涉及建设、规划、电力、能源、通信、广播电视、安监、保密、人防等多个部门，管理层级不一，有的属城市管理，有的归省级乃至国家部委管理，还有的涉及军队，是一项十分复杂的系统工程，仅靠行政手段难以实现有效管理。在十八届四中全会强调依法治国的背景下，亟需在国家层面立法确立城市地下管线管理的基本制度，使地下管线管理走上规范化、法制化的轨道，确保城市的生命线工程管理有序、建设规范、可持续运营。

为此，建议加快城市地下管线的立法进程，建议在立法中关注：

一是要明确城市政府的扎口管理职责。在明确相关主管部门职责的前提下，强化城市政府对地下管线规划、建设和运行监管进行统一协调、扎口管理的责任，将电力、通信等垂直管理的地下管线有效纳入城市规划建设管理之中。

二是要规范地下管线的基本建设程序。明确各类地下管线工程立项、规划、安全、施工、竣工测量、验收等建设程序与审批要求，确保各类管线纳入有效管理，科学有序建设。

三是要明确市政综合管廊的建设方向。市政综合管廊、地下共同沟是合理利用地下空间、高效利用资源、实现地下管线可持续长效管理的有效途径，财政部、建设部已在全国推进试点。建议立法时打破条条藩篱，确立统一综合规划建设、合力维护运营的建设导向。

四是建立地下管线动态综合管理机制。在明确城市政府扎口管理责任的同时，要求同步建立地下管线综合管理和动态维护机制，建立综合各类地下管线图型和相关信息的GIS数据库，实现城市地下管线的规划建设管理的“一目了然”。（作者为人大代表、江苏省住房和城乡建设厅厅长）