编者按：

2015年5月16日，第四届金经昌中国青年规划师创新论坛在同济大学隆重开幕，深圳市规划国土发展研究中心林强研究员出席论坛，并作了题为《城市更新的制度安排和政策反思--以深圳为例》的报告。林强研究员对比分析了上海《城市更新实施办法》与《深圳市城市更新办法》，指出应解决城市更新中的土地历史遗留问题、补偿标准问题、基础设施承载力问题等，推动城市更新落地实施。

深圳、上海的城市更新均服务于城市转型

中国城市规划网记者：上海市最近出台了《城市更新实施办法》，而深圳市于2009年10月、2012年1月先后颁布了《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》，请您对两大城市的更新政策进行一下比较？

林强：深圳和上海都是在城市转型时期制定并出台城市更新政策。深圳在2007年编制《深圳市城市总体规划（2010-2020）》时就提出城市发展从增量扩张向存量优化转变，并在2009年出台《深圳市城市更新办法》，同时配套了一系列细则。上海在新一轮的总体规划修编中也提到了城市从增量扩张向存量优化转变，并于近期出台了《城市更新实施办法》。应该说深圳和上海的两个城市更新文件都是服务于城市转型的，促进城市从原来的外延扩张向内涵提升转变。

从政策文件看，我觉得在这几个方面大概是相通的：一是政策目标上，这两个文件都提到了城市更新立足于完善公共设施，提高土地节约水平，以及优化城市功能空间；二是政策内容上，这两个文件都是规划和土地高度融合的综合政策，既涵盖规划管理的内容，如规划引导、基础设施要求等，也包括土地管理的内容，比如土地出让方式、地价管理等，这是存量用地管理中必不可少的内容，综合运用这两个手段才能更好地调节各方利益，推进存量用地开发；三是实施方式上，这两个文件也都提到了城市更新单元统筹，强调多方参与，利益共享，实施更新改造中的各方共赢，调动市场的积极性。

但是两个文件也存在一些差别：一是侧重点略有不同，除了完善公建配套之外，《深圳市城市更新办法》城市更新对城市功能提升和产业结构升级转型的支撑作用，这与深圳目前大力推进产业结构升级有关。《上海市城市更新实施办法》则更加强调对城市更新中增加公共空间，以及加强历史建筑保护，我想这与上海历史建筑、历史街区的保护要求是有关系的；第二，更新统筹规划略有不同，深圳主要以城市更新单元规划进行规划统筹，该规划属于修建性详细规划；上海主要以控规为基础推进更新实施，以控规统筹整个片区的容积率等规划指标分配；第三，公共利益的实现方式略有不同，因为这两个文件都强调了优先保障公共利益，深圳的做法主要是通过捆绑责任的方式，通过约定项目用地贡献率和捆绑保障性住房刚性要求开发主体实施公共利益。但是在上海的文件中，我看到更多的是通过容积率奖励的方式，鼓励开发主体提供公共空间和基础设施。

深圳的现实情况倒逼其走存量规划之路

中国城市规划网记者：上海市规划和国土资源管理局副局长徐毅松曾说，上海在土地的供给市场方面有控制，但是在深圳我看相当于全市场化的。那么深圳在制定土地储备规划时，怎样将土地市场与市场化不可控衔接呢？

林强：其实深圳与上海可能不完全一样，其实深圳在五年前就已经提到了城市转型、内涵提升，最近几年深圳的新增用地的比例一直在下降，而存量用地的比例一直在增加。以去年为例，深圳通过招拍挂新供应的居住用地只有一宗，剩下的大量住房供应主要通过城市更新项目提供，这个可能与其他城市不完全一样。

另一方面，深圳也有土地储备，政府文件称为土地整备，主要是政府主导开展产业用地和公共基础设施用地收储，服务于产业升级和城市转型，这与市场主导的城市更新形成一种错位，相当于城市更新是以经营性用地为主。关于土地整备，政府也是划定了一些控制区域，纳入了政府土地整备的区域，按照现行政策是不允许进行市场主体开展城市更新的，当然这个区域的范围也是严格界定的。

认识问题、解决问题，推动城市更新落地

中国城市规划网记者：深圳市通过市场化的城市更新，到目前为止它在实际操作中的难点是什么？

林强： 2009年《深圳市城市更新办法》出台，其实把城市更新工作提到一个新的高度，但也遇到了一些问题。

一是土地历史遗留问题。因为无论是广东省的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，还是《深圳市城市更新办法》，土地权属清晰是开展城市更新的首要条件，即首先要明确这个地是谁的。但深圳有一个特殊情况，2004年深圳在全市范围内推进“城市化转地”，相当于把深圳2000平方公里的土地名义上都转为国有土地，不存在集体土地这么一个概念了。但在实际工作中，因为补偿不到位、经济关系没有理顺等，相当一部分土地目前名义上是国有的，但实际上由原来的农村集体使用。这些土地因为权益不明晰，按照目前的政策文件，是没有办法纳入到城市更新项目里面去的，或者说没有办法通过城市更新来盘活的。所以对于这些地区，目前城市更新推进起来比较困难。

二是补偿标准问题。深圳城市更新由市场主导，拆迁方案、补偿标准主要是由开发主体与居民协商确定，在这个过程中政府不介入。这可能带来一个问题，即在市场预期不断增长的情况下，这个补偿标准会水涨船高。如果每个居民都把补偿标准往上提的话，其实开发主体会有一个利益平衡的问题，最后可能通过提高容积率或者增加建筑面积的方式，平衡这部分额外的利益诉求。我觉得这种方式可能会带来以下问题：一是影响我们的规划管理，可能倒逼容积率的调整；二是会影响周边项目的推进，因为大家会攀比补偿标准；三是对政府其他存量用地开发政策产生影响，因为政府的补偿不可能没有标准，所以这里有一个政策之间衔接的问题。

三是基础设施承载力问题。虽然城市更新项目要求移交政府不少于15%的土地用于公共设施和基础设施建设，但是如果城市更新项目较大幅度提高容积率，也可能产生外部性，给周边地区的公共设施和基础设施造成压力。

通过土地整备理顺土地权益和经济关系

中国城市规划网记者：在强调存量规划的城市更新环境下，在编制土地整备规划的时候，怎样考虑的？

林强：土地整备工作，其实是2011年才正式提出来，这一概念主要是深圳的形势和环境发生了变化，一个是深圳进入存量用地开发为主的阶段，二是仍然有许多规划的公共设施、基础设施和产业项目需要实施。由于土地整备由政府主导，因此在划定土地整备区域时，一方面要考虑是不是城市重点发展地区、重要结点地区、主要功能区，是否有需要落实的市区级公共设施或者是重大产业项目等；另一方面，也要考虑这个区域产权状态、权益边界、权利主体整备意愿等，综合考虑划定整备区域。

关于土地整备单元规划，目前我们也在做一些探索，包括它的编制内容、控制要求、制定程序等。规划是土地整备的重要组成部分，一方面，需要通过土地整备单元规划的保障城市公共利益，优先落实大型公建配套和基础设施用地，目前这一块在城市更新里面是一个短板；另一方面，需要通过土地整备来理顺土地权益和经济关系，结合规划明确各方权益边界。政府在制定土地整备单元规划的时候，更多的是要明晰各方的权益边界，结合现有的一些规划控制要求，把产权地籍重新理顺和整理清楚，在这个过程中，政府把公建配套和公共利益保障了，把产业项目实施了。对于经营性用地，可以按照一定规则由政府和土地权利人进行合理分配，实现各方利益共享。这是目前深圳探索的土地整备的发展方向，可能不同于现行城市更新的一些做法。

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