日前，国务院发布推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知，通知要求在“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。

促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求，是推进新型城镇化建设的首要任务，是扩大内需、改善民生的重要举措。 提高中国的城镇化率是中国长期以来发展的主要目标，现在，通过城镇化扩大内需又成为未来一个时期稳定增长的动力之一，因此，通过户籍改革促进城市化的发展就更加紧迫。

一个国家的城市化进程是伴随工业化而出现的。改革开放以来，随着中国经济的发展，市场规模的不断膨胀，城市化率不断提高。但是，由于计划经济时代遗留的户籍制度以及由此衍生出的二元化的社会保障体系并没有消除，大量农民工进城后并未取得城市户籍，也就无法享受相关的医疗、教育、养老等福利。因此，城市化率并没有随着城市规模的扩大而得到相应的提高，城市发展远远超前于城市化进程。

为了改变中国经济结构的失衡，尤其是过度依赖投资与出口的现状，中国需要扩大内需，这需要更多的城市人口出现，这也是中国推动城镇化的主要目的之一。但是，目前中国已经基本完成了工业化，经济正处于转型过程中，尤其是制造业因成本上涨而开始萎缩，这些都不利于城市化的发展。中国要吸纳更多的农民工进城需要作出更多的努力。

目前的这项非户籍人口城市落户政策，主要有利于存量，即那些早已经在城市购买了房屋扎根下来的外来移民，或者对已经在城市长期就业的非户籍人士，而能否带动新增非户籍人口在城市落户，就需要经济进一步发展提供更多的就业机会。否则，为落户而落户，在城市如果没有稳定的工作以及经济收入来源，反而会带来更多的社会问题。

因此，推动1亿非户籍人口在城市落户有两大挑战，一个是如何确保为存量落户提供保障，一个是如何吸收增量的农民进城落户。落户意味着要为这些新市民提供公共服务，比如医疗、教育、养老等。但是这些需要财政资金支撑，而且是长期的资本支出。由于经济增长放缓，地方政府在债务压力越来越大而财政收入增速下降的背景下，如何兼顾加大公共服务支出，这是一个长期的挑战，需要地方政府由GDP增长导向转变为服务型政府。但是，吸收增量的农民进城落户，又需要确保经济持续增长才能制造更多就业岗位，而且在经济转型过程中，这些岗位可能需要新的技能以适应新的经济结构，因此，这是一个存在矛盾的过程，需要各地政府发挥能动性，而不仅仅是为了完成某种既定的政策任务。

无论遇到什么样的困难，吸收更多的农民进城以及非户籍人口城市落户将决定中国未来的走向。中国正面临日益显露的老龄化的挑战，在此之前，中国需要扩大城市人口，尤其是中等收入家庭的数量，形成一个有效的可持续的内部市场，才能摆脱中等收入陷阱，实现国家繁荣稳定。但是，全国范围内的越来越高的城市房价阻碍更多的人口在城市落户，而即使那些能够落户的家庭，也因为过重的按揭而降低了消费能力。因此，不解决房价过高的问题，中国城市化的发展就难以实现。而光靠城市提供保障性住房也不理性，因为毕竟是一笔巨大的支出，最好的方式是打击投资行为，让住房还原为居住功能，而不是金融产品。地方政府也应该加大土地供给而不是试图获取更多的土地出让收入。

中国如此大的人口规模以及较低的人均收入表明中国城市发展空间巨大，促进城市发展主要得靠制度设计，即相应做好政府事权划分、财税、住房、教育、社会保障、土地利用等制度设计，更好地为市民和市场服务。与此同时，强化大城市与中小城市的交通和网络联系，以大城市为核心，整合中小城市和小城镇，培育和创造符合中国在全球经济定位的大城市圈，以点带面，推动中国式的城市化发展。