在今年的《政府工作报告》中，李克强总理专门指出：“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。”这段话释放出几个重要资讯：第一，要建立粤港澳大湾区（“大湾区”），走共同发展之路；第二，港澳优势依然存在，不可因其经济低速增长而低看。概言之，大湾区是从国家层面首次提出的新国策，其意义非同小可。

大湾区与国家“一带一路”的倡议并行不悖，且紧密联繫。换句话说，必须在“一带一路”的大格局下考虑大湾区的重要意义，因为成功的大湾区可以成为21世纪海上丝绸之路的核心枢纽和重要支撑点。就此而言，大湾区与世界上其他国家的湾区（如东京湾区、三藩市湾区和纽约湾区）具有几个不同点：第一，大湾区是“一国两制”深化发展的结果，需要不同制度的优势互补和有机配套；第二，大湾区的目标是同时发展金融、科技和产业，并且打造世界最大的海港群和空港群，打造世界最大的金融中心之一。所以，将大湾区简单地视为CEPA或“粤港澳紧密合作区”的升级版是欠妥的，因为CEPA所考虑问题的背景与大湾区具有本质的不同。当然，也有必要在大湾区范畴下考虑CEPA更加具体的实施措施，为大湾区添砖加瓦。

三地错位合作相互协调

大湾区会更加突出优势互补和有机分工，与以前的CEPA或粤港澳紧密合作区不同，大湾区不应是三地平行合作，而应是三地错位合作。2017年7月1日，在习主席见证下，香港政府、澳门政府、国家发改委及广东省政府共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协定》（《框架协定》）。《框架协定》根据粤港澳三地产业优势，提出各自分工。其中，广东省主要构建科技、产业创新中心和先进製造业、现代服务业基地；香港主要巩固和提升国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动专业服务和创新及科技事业发展，建设亚太区国际法律及解决争议服务中心；澳门主要建设世界旅游休闲中心，打造中国与葡语国家商贸合作服务平台，建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。这种定位思路是非常有意义的，可以防止恶性竞争和重复投资。没有这种思路，则大湾区不可避免重复过去“泛珠三角合作”、“粤港合作联席会议”、“深港合作会议”、“港澳合作会议”、CEPA等平行合作的老路。最为理想和必须的做法，就是在中央的主导下（至少成立一个超越三地的领导机构）协调三个大区域的有机合作。

大湾区是一国之下三个大区域（香港、澳门和广东省下9个城市）的紧密和有机合作。如何合作才是上策？应该是要先讨论好新的产业政策和新的法律制度。道理非常简单，好的营商环境和法律环境才是大湾区成功的关键。虽然，大湾区在“一国两制”下的融合过程可能比较复杂，但正因为有“一国两制”，不同法律制度之间也可以优势互补，使得有关的法律安排更加成熟和有效。从目前情况看，大湾区需要考虑以下的合作：第一，三地律师业的合作，为大湾区的经济活动提供法律保障；第二，法学教育的合作，培养有大湾区意识的法律人才和人才流动；第三，加快大湾区的人员流动；第四，建立统一的税收制度，让在大湾区工作的人士只要缴交原居地的税即可；第五，打造适合大湾区的争端解决制度，等。毫无疑问，大湾区现时还在进一步规划过程当中，故此大湾区往后在法律上的具体框架，还需要小心去研究。

法律合作的机遇与挑战

在“一国”之下，大湾区的三个大区实施三种不同的法律制度，需要有意识地加强合作。但也必须看到现实的阻力和挑战。以香港为例，在目前政治架构没有根本改变、部分港人反对“融合”、坚持“隔离”（或极端分子要求“港独”）立场的背景下，大湾区的推进难免会遇到巨大的阻力。而最大的阻力就是来自“国家观念”或“国家利益”的缺失，这个问题不解决，大湾区难以顺利运作。也只有在中央强有力的主导下，三地政府才会更加重视和推动。

以司法合作为例，回归以来内地与香港已经达成五项民商事司法合作协定：1.《关于内地与香港特别行政区法院相互委託送达民商事司法文书的安排》（1998年12月）；2.《关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》（2000年1月）；3.《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》（2008年7月）；4.《关于内地与香港特别行政区法院就民商事案件相互委託提取证据的安排》（2016年12月）；5.《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决的安排》（2017年6月）。就这些协议看，还存在继续细化的空间。主要是区际司法协助的层面不够宽泛与完善（例如送达安排仅规定了委託送达途径）；行政监督协作制度缺乏有效构建（例如粤港澳律师业联营合作的监管问题）；资讯查询与共用机制尚未建立，等等。大湾区的思路对解决这些具体问题会有促进作用。

毫无疑问，除了民商事合作之外，将来还必须加快考虑刑事司法合作问题，保障大湾区民商事合作的良性发展。这里的障碍仍然在于国家观念的问题，“两制”被过分放大，国际原则被过分强调，导致刑事司法出现零合作。因此，如果想要促进两地的民商事进一步合作，刑事司法协助也必须加快跟上。

香港城市大学法学院教授