一、背 景

中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》、《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》均是直接涉及自然资源管理的重要文件。该会议强调和指出的下列有关事项，不仅具有理论上的战略意义，而且具有实践上的指导意义。

会议强调，要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。

会议强调，自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。要健全自然资源资产产权体系，明确产权主体，开展统一调查监测评价，加快统一确权登记，强化整体保护，落实监管责任，完善法律法规，注重改革创新，促进自然资源集约开发利用和生态保护修复。

会议指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央作出的重大决策部署。要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

以上，两个“强调”和一个“指出”的内容，与本文前段所列会议通过的三个《意见》主旨相对应。从逻辑关系分析，自然保护地体系和国土规划体系，均与自然资源资产产权制度有关，即生态空间保护和国土空间秩序安排都需要产权制度作为保障。自然保护地体系和产权制度又都是国土规划体系建立空间秩序时必须考虑的要素，前者是空间秩序安排的优先选项，后者是空间界线科学划定的法制基础。空间规划是政府基于公共利益和国家发展目标需要而制定的公共政策，它通过法律法规的具体授权，利用公权力对私权利进行适当的调整和干预，涉及自然资源资产和不动产权利的空间界线及其经济价值，发生可预期的变化。国土空间具有唯一性和有限性，多种空间规划必须基于统一的规则和秩序方可达成有效的协调，这就是将多种空间规划融合为统一的国土空间规划的原由。新生的国土规划还需要在法制体系、标准体系和管理体系的改革过程中逐步进行完善。

二、国土空间规划的分区划线与地籍权属界线的法律关联分析

讨论国土空间规划的分区划线与地籍权属界线的法律关联，涉及以下几个问题。

01 国土空间规划的分区界线是遵照空间规则划定的法定界线

科学划定“城镇空间、农业空间、生态空间”三类空间和“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线，是对国土空间规划基本功能的要求。这种以“三区三线”整合优化目前各类空间规划而形成协调统一的空间管控分区，应当对下位规划和规划实施具有法律性的约束力。因此“三区三线”要成为公法性的法定界线，应是规划部门依法划定的界线，必须要有《国土规划法》及关联的法律法规作为依据，否则就缺失了划界权力取得的正当性。三类空间和三种控制区界线划定所遵照的空间规则，其制定和实施均须来自法律规范的授权。

02 空间规划各层级规划编制过程中必须注重权衡公共和私人利益

注重权衡公共利益和私人利益，保护三类空间安全和保障国计民生可持续发展，是国土空间规划的重要原则之一。因此在空间配置上，不只要划定基于公法规定的“三区三线”，还要兼顾基于私法存在的自然资源资产和不动产的权属界线，以权衡公共利益和私权利益。至少在划定“三区三线”时，要考虑与行政区域界线和权属登记界线的空间关系。这种法定界线的空间关系，涉及一定时期社会经济的格局和为了优化而进行权属治理的制度安排。法定界线具有约束性和强制性，无论是公法界线还是私法界线，都应当公正公平地受到保护和尊重。因此界线固定质量的法定标准，应保证解决公私利益矛盾和权衡双方关系的需求。

03 我国法定空间界线关系的现状和存在的主要问题

由于多种空间规划无序并存的历史原因，目前我国法定界线的空间关系比较复杂。主要表现为多种界线间的重叠、平行、交叉和包含等关系，其中既有规划分区界线，也有资源地类界线；既有自然保护地界线，也有特殊保护地界线；既有行政区域界线，也有资产权属界线。主要问题是界线划分的法律基础不统一、方法不一致、精度规定缺依据和界线管理主体的协调机制不完善等，因此造成法定界落地后的矛盾很多，甚至存在产生界线争议和纠纷的风险。在考虑建立空间秩序拟定空间规则的过程中，除统一法律基础和技术标准外，还应纳入在法定界线出现竞合情形下的处理原则和具体要求。

04 国土规划“三区三线”与地籍权属界线的法律关联

国土规划的“三区三线”是依公法划定的界线，必须落到实地才能得到应用和检验。地籍权属界线（包括自然资源资产和不动产权利边界）是依私法固定的界线，登记后的权属界线具有排他性的物权效力。两者在法律上具有密切的关联性，表现在以下几方面。

（1）权属界线内的法定用途，应登记为规划用途。

（2）规划控制界线的属性，应为权属界线内主体用益权能的限制性义务。

（3）“三区三线”划定，可能涉及权属界线现状的改动和相邻关系的变化（包括征收、征用、拆迁、生态移民和权属治理等）。

（4）规划界线和权属界线的数据资料，都是行政执法和国家司法审理涉地案件需要的重要证据，其固定的精准度，在“定纷止争”和适用证据规则时的作用具有关联一致性。

（5）公法界线的划定，要尊重私法界线存在。为了公共利益必须改变现状时，依法给予补偿。公法和私法界线的侵权者均要受到惩罚和依法赔偿损失。

三、讨 论

通过前面的讨论可以看出，法定界线的划分和落地的固定，都是空间规划和地籍管理中的核心技术及关键问题，国外的空间规划编制不但充分研究和应用地籍资料的权属信息，使规划的用地范围和边界精度达到满足权利登记和市场交易安全的要求，而且在规划编制公众参与的过程中十分重视权属主体的意见。我国的空间规划在编制研究中，除地类调查成果外，几乎不主动采用地籍信息，特别是各种权属界线的数据。实际上，地籍资料不仅是规划编制不可或缺的基础信息，同时也是可对规划实施状况进行动态监测的重要手段。尤其规划中的具有执法和司法意义的各类控制界线与法定的各种权属界线的空间关系，必须在编制前的专题研究中得到充分重视，并且应以权属界线的精度标准为基础，保障控制界线划分及落地后的合法性、准确性。否则，不仅空间规划法定管控界线的权威将受到严重影响，而且会使规划实施的可操作性陷于尴尬境地，尤其在基层更为明显。当处理界线矛盾的问题需要依靠技术性证据时，规划界线之间、权属界线之间、特别是规划界线与权属界线之间的精度差异，可能是决定证明力优劣的关键所在。

总之，在法律上，国土规划“三区三线”与地籍权属界线具有密切的关联性，编制国土空间规划应重视地籍信息的应用，并设置权属界线现状空间分析的专题研究。在规划实施保障措施中，把地籍作为规划实施监测的一种常规手段，不但必要，而且是可行的。