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王军:城镇化模式之变——从“增量城市”到“存量城市”

2015-09-20 00:10 来源:中国城市规划网 作者:王 军

编者按:

2015年9月19日至21日,“2015中国城市规划年会”在贵州省贵阳国际生态会议中心召开。新华社《瞭望》新闻周刊副总编辑王军受邀在大会上做了主旨报告。


王军  新华社《瞭望》新闻周刊副总编辑

2014年7月,住建部和国土资源部共同确定了包括北京、上海、广州在内的14个城市划定城市开发边界的试点工作。试点将于今年完成,未来全国600多个城市都将划定开发边界。

目前中国城镇化的增量空间已经非常有限,人地关系非常紧张。在这种情况下,上海提出“城市建设用地规模必须只减不增,必须负增长。”2014年上海市将此前划定的2020年阶段控制目标作为未来建设用地的“终极规模”,目前上海的地域空间开发强度达到40%。那么北京情况如何?下图是北京市规划委报告的一张图,从1995年到2010年,北京市空间开发强度已经达到50%。

我在某大城市调研时,该市发改委一位官员问:“我们是发展和改革委员会,可是,发展的空间没有了,怎么办?”现在严峻的土地供应形势已经倒逼中国城镇化不能再走增量扩张的模式,从“增量城市”转向“存量城市”是必然的选择,这将对城镇化既有模式形成全方位冲击。

一、城镇化战略工具调整

中国这一轮快速城镇化发轫于1988年宪法修正案:“土地的使用权可以按照法律的规定转让”,“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。此后,受1992年邓小平南下讲话推动,1994年分税制度改革挤压,1998年住房制度改革刺激,“土地财政”得以建立,地方政府公共财政获解燃眉之急。

1954年以后,中国进入了高度集中的计划经济体制,与此相适应,1954年经中央人民政府政务院批复,企业单位、机关、部队、学校经政府批准使用土地时,不必再向政府缴纳租金或使用费。此后,土地失去商品属性,不存在土地市场,政府部门的公共服务投入虽然增值了土地,但它只为土地使用者免费享用,只有少数私有不动产主缴纳城市房产税,唯一可以返还财政的方式是国有企业上缴利润,但这入不敷出。

土地的无偿、无限期使用,以及高积累、高投资的经济模式,抽空了城市财政,这使得公共服务与社会福利陷入短缺,城镇化失去动力,这一情况在1988年宪法修正案出台之后发生变化。

1994年分税制改革之后,地方财政收入增长速度远不足以支持基础设施建设等方面的巨大需求,靠做大经济规模获得的增值税作为其经常性收入的主项,而这是国税和地税为分享,国税还分走了大头。在这种情况下,向土地要财政成为地方政府的“不二之选”。而2013年“营改增”范围推广到全国试行,原属地税的营业税表现为增值税,地方收入相应减少,这又加大了地方政府对土地财政的依赖。

土地财政失去政策支撑。在存量拆迁方面,2011年,《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行,确立了土地市场价格补偿原则,以征地制度改革为核心的土地管理法的修改也在进行之中。2008年,十七届三中全会提出,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房和社会保障,在此背景之下,征地制度改革被提上日程。

在增量征收方面,土地管理法第四十七条成为焦点,该条规定:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿;土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。长期以来,这一规定备受诟病,被认为不利于农民分享城镇化成果,加大了城乡二元结构。2013年1月,全国人大常委会初审土地管理法修正案草案,草案对第四十七条提出修改意见,明确了公平补偿的基本原则,保障被征地农民的权益是其核心思想。人大在初审时引发了重大的争议,到现在没有结果。

可以预期的是,同权同价原则的确立,与《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的市场价格补偿原则一样,将加大土地财政的成本,缩减地方政府土地出让收益。在这样的情况下,增量土地供应又被严格控制,地方财政必将面对更复杂局面。

二、能否转入不动产税模式

改革开放之后,伴随着房地产市场的发育,特别是1998年住房制度改革实现存量公房私有化之后,住房的财产全属性显现,其在社会财富二次分配中扮演着越来越重要的角色。过去十年的数据分析标明,中国财产差距扩大速度远远要超过收入差距扩大的速度,个人财富积累速度非常快。

政府部门大规模公共服务的投入沉淀为不动产的市场价值,自动转化为不动产所有者的财产性收入,形成“公共服务投入→不动产增值→不动产所有者的财产性收入增加”的分配模式。北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》显示,2012年中国家庭净财产的基尼系数达到0.73,财产不平等程度今年来呈现升高台式,明显高于财产收入。从2006年开始,城镇内部的贫富差距拉大,由于资本存量不公带来财富增量不公,比如房地产价格的快速上涨,使房产快速增值。

土地财政模式深刻暴露了地方政府无法正常回收公共服务投入的“老、大、难”问题。城镇化的本质是公共服务的延伸和优化,对其所推升的不动产价值所带来的不动产所有者财产性收入的增加,如果没有返还公共财政的制度设计,不但会导致分配的失衡,还将会使公共财政难以为继。

在这种情况下,中央提出了房地产税制改革。2003年十六届三中全会就提出:“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关的收费。”2013年十八届三中全会也提出:“加快房地产税立法并适时推进改革。”2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出:“完善地方税体系。培育地方主体税种,增强地方政府提供基本公共服务能力。加快房地产税立法并适时推进改革。”中国城镇化能否由土地模式转入不动产税模式成为一大悬念。

三、社会增值如何分配

唐朝末年,坊里制开始瓦解,五代时期,城郭之赋始设立,到北宋坊墙破除开始设市,土地的商业价值显现。城郭之赋被纳入国家财税制度的基本内容,它按照地产和房产所在地段的繁华程度来征收,已经具有了财产税的性质。

新中国成立后,1951年开征城市房地产税,按区位条件、交易价格等,确定标准房价、标准地价,每年分期按固定税率征收返还公共财政。1982年宪法规定城镇土地国有后,城市房产税很快就消失了。这一套税制制度终结后,很多公共服务设施都打包给楼盘开发商去做。

1988年宪法修正案通过之后,征地拆迁、出让国有土地使用权成为地方政府回收公共服务的直接方式。然而,低价征收、高价出让的土地财政模式难以估计社会财富的公平分配。《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立的市场价格补偿原则,土地管理法修改依据的同权同价原则,将问题引入另外一个层面:难道公共服务带来的社会增值,就应该由被征收者当然占有?

如果开征了不动产税,公共服务投入能够通过税收返还,地方政府就没有必要依赖于土地征收税收,缩小征地范围才能落实;被征收者因其缴纳了不动产税,才能正当获得相当于甚至高于市场价格的补偿。

但目前,关于不动产税改革社会各界的认识还存在差异。主张开征者认为房地产税有利于保障房地产市场的健康发展和房价的沉稳,却较少关于此项税改涉及的公私利益关系及其社会伦理的讨论。而只有理解了开征不动产税的正义性,社会共识才能形成。

另一方面,现行土地使用制度如何与不动产税改革对接也是一大问题,有限期的土地使用制度使不动产的价值如同一条抛物线——经前半程价值攀升之后,在后半程将随着使用期限的缩减而迅速跌落,这将给不动产价值评估及不动产税征收带来困难,并衍生一系列金融问题。有专家建议,开征不动产税就应该给予交税者无限期的土地使用权。事实上,也只有无限期的土地使用权才能真正沉淀公共服务带来的社会增值。但也有人担心,这是不是在搞土地私有制?可是,细加探究,因公共利益之需可以征收土地、土地增值通过不动产税缴纳归公、实行严格的土地用途及规划管制,已能充分保障土地的国有性质。

2003年发布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,提出要“逐步实现多数家庭购买或者承租普通商品住房”。此后,居民对住房的刚性需求被推向商品房市场,房价不断上涨,与多数家庭的购买力形成矛盾。2011年全国城镇保障性住房的覆盖率只有7%-8%,住建部宣布:未来五年,中国计划新建保障性住房3600万套。但地方资金配套困难,完成率只有20%,依然无法改变多数家庭购买或者承租普通商品住房困难的情形。

对于那些负债买房的居民,开征不动产税他们能承受吗?所以过渡性的政策设计十分关键,要建立合理的缓冲空间。建筑界人士呼吁多年的“先租后售”方式可望实现保障性住房的广覆盖。如能确定未享受1998年房改福利的居民,均有权利参照当年的房改政策,以成本价购买一定面积的保障性住房,则那些被迫负债买房实现刚需的居民,就能将其房改权利折算成相应的额度,获得不动产税减免。这样,不动产税的开征就能赢得一个合理的缓冲空间,彰显公平正义。

1998年房改涉及人口不超过八千万,而广覆盖设计的积累人口将达到数亿。这样原来只有少数体制内的城市居民享受过的福利,就能够扩大到全体国民,其宏观经济效果将远超1998年房改给其后十余年经济带来的巨大推力。此类政策设计,关系保障房资金来源及其良性运转问题,关系社会福祉及城镇化带来的巨大社会增值如何分配的问题,这是新型城镇化面对的重大战略课题。

2013年中国城镇户均住房已达到了1套,但与此同时,大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进城滞后。其背后是住房的供给与财富分配出现失衡。

空前规模的造城运动最为重要的政策工具,就是动用国家强制力,以低廉的成本将农村的集体土地征收为城市的国有土地。之所以称其为“革命”,仍是因为这种征收也是强制性的硬调整。如果有了不动产这个付费渠道,城中村及城市周边的村民就可以向城市政府缴纳不动产税,以此加入城市成为市民。这样,城镇化就可以以契约方式推动了。

同时必须理解,连续不断的土地改变终会让社会付出成本。必须将城镇化设计为均衡社会财富,而不是从弱者向强者转移社会财富的工具,否则这个社会就会断为两半。

“建立城乡统一的建设用地市场”、“建立城乡统一的土地税费体系”的改革思路已经呈现。随着地籍廓清、产权主体明确、不动产税改革深入、公正合理的开发利益返还机制形成,国有土地与集体土地的同地同价有望实现,而这正是建立城乡统一建设用地市场的基础。在目前的户籍制度和土地制度下,农村的精英只出不进。可千百年来,乡村是中华文明的源泉,读书人可以告老还乡,成为乡村自治与善治的基本力量。如果城乡统一的建设用地市场能够形成,打通城乡人间人流、物流、资金流的合理路径,乡村的复兴就可能实现。

四、小结

从增量城市转入存量城市,对公私利益关系的调整提出了迫切要求。

城镇化带来的巨大社会增值如何分配,是新型城镇化必须妥善处理的重大问题。

健全公私治理模式,既关乎城镇化转型、城乡一体化的实现,又关乎中国社会转型。

不动产税的开征,意味着不动产所有者应该承担与他们所分享的社会财富相匹配的社会责任,这也对有偿有限期的土地使用制度提出改革要求。

最后,如何在充足的流动性与巨大的社会需求之间搭设桥梁,让流动性最大规模地灌溉社会福利,并形成新的经济增长动力与财富分配模式?如何建立现代财政制度,通过不动产税的改革,使地方政府获得稳定而正常的收入渠道,摆脱对土地财政的依赖,专注于公共服务的供应?这一系列问题的破解,事关国家治理能力的现代化,也是新型城镇化必须应对的挑战。

(根据速记整理,未经专家审阅)

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