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曾九利:城市开发边界,该怎么划?

2014-10-10 09:36 来源:四川日报 作者:熊筱伟

曾九利:成都市规划设计研究院院长
        四川省《城市开发边界划定导则》技术组负责人

四川省某地级市市区建设用地面积,目前共约90平方公里。而该市规划局今年最初规划的城市开发边界,却达500平方公里——和上海市中心城区面积相若,“该怎么划边界,谁也说不清。”该局总工程师向记者坦言。

这样的困惑,在四川省逾40个完成城市开发边界划定的市、县中同样存在。去年底,中央、我省城镇化工作会议均提出划定城市开发边界,但并未出台相关标准,“所有划界工作,都是摸着石头过河。”省住建厅相关负责人介绍。

城市开发边界究竟该怎么划?在技术层面,四川省已有初步规范——《城市开发边界划定导则》已通过专家审定。为此,记者就边界划定理念、执行等问题,采访了该导则技术组负责人、成都市规划设计研究院院长曾九利。

为何要划?

“摊大饼”的发展方式行不通

记者:在外行人看来,划定城市开发边界,似乎就是划定这座城市的最终规模。

曾九利:这种看法并不正确。城市开发边界,是划定可进行和不可进行城市开发建设区域之间的空间界线。是根据资源环境承载能力,在科学预测城市终极规模的基础上,考虑种种不确定因素后划定的控制边界。简单说来,城市的终极规模加上一定比例的弹性空间,才是城市开发边界包含的范围。显然,后者面积要比城市终极规模更大。

记者:在您看来,为何要给城市划定开发边界?

曾九利:边界划定,将促进城市从外延式向内涵式发展。过去盲目贪大求全、一味“摊大饼”的发展方式就行不通了;将倒逼城市完善空间形态、优化用地结构,将不符合实际的功能和产业逐步迁出。保护自然生态等好处也就自然产生了;开发边界明确了城市建设的禁区,有利于加强城市总体规划的引导和控制作用。

记者:反对声音认为,划定开发边界会限制城市发展,甚至将划定边界等同于“不鼓励发展大城市”。

曾九利:这种想法很大程度还停留在过去错误的唯GDP论思维中,只要经济能发展,城市做多大都行。划定城市开发边界明确了一点,就是城市发展要以资源、环境承载力为上限。突破这一上限,不是我们需要的发展。城市规模取决于该城市在城市群中的发展定位,更取决于其资源环境承载力有多大。

该怎么划?

目前还没有统一的算法和公式

记者:城市开发边界,该如何划定?

曾九利:首先要说明的是,省住建厅主持编制的《城市开发边界划定导则》,名称上有“试行”二字,根据各地反馈,导则还将进一步完善。单就目前,省内专家取得的一致看法是:首先根据资源环境承载能力、历年城市化发展特点等因素,预测出到达城市化稳定阶段,满足宜居发展要求的城市化水平和常住人口规模;以此为基础,得出城市终极建设用地规模和空间布局形态;再预留弹性空间,得到最后的城市开发边界。

记者:对于城市常住人口规模等测算,导则中是否规定了统一的测算办法和公式?

曾九利:导则能为我省划定城市开发边界提供统一的原则和方法——四川在这方面已经走在全国前列了,但具体算法和公式目前还没有强行统一。开发边界在全国也是个新鲜事,像城市常住人口规模等预测,甚至统计口径,不同算法间都有差异。哪种更科学?还需要实践来论证。

能否调整?

城市开发边界不应“几年一改”

记者:深圳、上海、澳门……过去也就是一个个小渔村。划定开发边界后的城市,该如何应对可能出现的“深圳式”爆发增长?

曾九利:这涉及城市开发边界的修改。像深圳因为划为特区才会超常扩张,这种情况其实很罕见。对此,导则中规定,行政区划调整等特殊情况下,经专门评估并由原批准机关批准后,可调整开发边界。

记者:据我所知,城市总体规划约每隔5到10年,就会面临修改。作为城市总规的一部分,城市开发边界是否也会“每隔几年就改一次”?

曾九利:需要明确的是,频繁修改总规是不合理的。同样,作为由国务院或省政府同步批准的强制性内容,城市开发边界也不应该“几年一改”。不然,划定开发边界就丧失了意义。省住建厅已在着手研究相关措施,避免这类情况出现。

记者:具体而言,该如何避免不合理的修改?

曾九利:我个人认为,对提出修改开发边界的城市,要从严审查,避免把城市开发边界当儿戏。修改的理由、必要性和具体修改内容,都要经过专家论证,并严格履行审批程序。没有遇到“非改不可”的特殊情况,都不允许改。此外,应坚持公开化,加强社会监督。

 

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