人口还在向城市聚集。到2035年，中国超大特大城市数量还将进一步增加。面对新形势新挑战，优化调整城市发展方式势在必行。

3月16日，国家发改委、自然资源部、住建部联合印发《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》，对探索“山水人城和谐相融新实践”和“超大特大城市转型发展新路径”提出了新要求新任务。什么是“公园城市”？国务院批复同意建设该示范区承载了怎样的全局意义？在探索实践中，成都这座新晋超大城市如何完整、准确、全面贯彻新发展理念？

京津冀协同发展专家咨询委员会委员、中国城市规划设计研究院原院长李晓江在接受城市进化论专访时表示，跨越“中等收入陷阱”是人均GDP达到1万美元后的核心议题，为此必须改变社会经济发展模式，实现人与自然的和谐共生，并解决社会公平正义问题，实现共同富裕。

在他看来，成都未来不是要建一个“低水平的公园城市”，而是要不断提高经济发展质量、满足美好生活需要，但同时资源环境消耗不再增加，碳排放不断减少，实现经济社会发展与资源环境消耗“脱钩”，“这才是最和谐宜居的公园城市的目标”。

更重要的是，在中国城市发展模式转型探索的大潮中，“公园城市”是其中一种类型，同时还需要若干不同类型的试验和示范。

一、跨越“中等收入陷阱”必须解决发展模式问题

城市进化论：截至2021年，我国常住人口城镇化率达到64.72%，超9亿人居住在城市。在迈向现代化的今天，城市发展到了什么阶段？

李晓江：我一直把中国的城镇化解读为“上半场”和“下半场”。上半场红利很多，经济发展很容易，一个策略各地都可以用，一种路径大家都可以模仿。这是“上半场”的特点，因为发展条件好、机会多，经济体制改革以后，能量一下就释放了出来。这个阶段，我们的发展目标比较单一，就是经济增长。因此也走的是一种粗放的、野蛮发展的路径，看起来光鲜亮丽，实际问题重重，越积越多，到了难以为继的地步。

十八大以后，中国的城市发展方针和发展理念发生了重大转变，深刻的背景在于我们的发展阶段变了。到了“下半场”，人均GDP达到1万美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了一个核心命题，为此必须处理好两个大问题，首先是发展模式的问题，必须从野蛮扩张的发展模式转向生态文明的发展模式，实现人与自然的和谐共生。如果继续用前一种模式，给中国三个地球都不够用，所以“双碳”目标虽然是一个大难题，但却是必由之路。第二，必须解决人的问题，解决社会公平问题，解决人的更好的发展问题。

我们讲跨越“中等收入陷阱”，核心一个是发展模式的陷阱，另一个是社会公平的陷阱。把这两个问题聚焦在一起，第三个问题就产生了：面对越来越复杂的发展环境和越来越高的发展要求，必须从传统的“管理”转向“治理”，多部门、多领域参与，社会、市场、政府一起努力，推进治理体系和治理能力的现代化。

城市进化论：提出“公园城市”建设，希望瞄准解决哪些现实问题？

李晓江：十九大报告重新描述了中国社会的主要矛盾，美好生活上升到了发展目标的第一位。一个人均GDP达到1万美元的社会，必然要从“有没有”转向“好不好”，美好生活的需求更加多元。

我们必须清醒地看到，现在还有大量的发展不平衡不充分问题需要解决，要满足老百姓对美好生活的需要，就必须改变发展模式，改变发展价值观。“上半场”的快速发展付出了环境的、社会的代价，留下了巨大的历史欠账，现在其实是一个“还债”的阶段。

所以从生态文明建设到“两山”理论再到“公园城市”的提出，我认为都是为了解决城镇化“上半场”遗留的问题，让“下半场”走得更好。

二、探索山水人城和谐相融不是建一个“低水平的公园城市”

城市进化论：发展模式具体应该怎么改？尤其是21个超大特大城市，要想更高效地集聚经济和人口，未来该向何处转型？

李晓江：大城市一直有天然优势，它的规模效益、聚集效应带来了多样性、多元化和多机会。越是大城市，人越容易活下来，越有发展机会。但几十年的快速发展，大城市产生了大量污染、公共资源短缺、交通拥堵、房价高涨等问题，治理“城市病”始终是一个大课题。

这一轮城市转型，我们看到至少有两种模式。第一种是“北京模式”，2014年京津冀协同发展战略提出以后，工业、批发业从北京撤出，建设北京副中心和雄安新区等，通过疏解非首都功能，调整经济结构和空间结构。第二种是“成都模式”，主动调整自己的空间结构、发展模式来克服发展门槛，从“圈层式”发展走向“组团式”发展。我一直认为，跨过龙泉山是一件很难的事情，但却是长远利益所在，它最大的好处是有利于保护都江堰精华灌区——中国最高水平的三个人工水网地区之一。

中国很多城市的发展都是“摊大饼”，从经济上考虑，这是效率最高的一种形态，但对环境的负面影响比较大。“饼”摊得越大，热岛效应就越强烈，能源消耗就越多。强调生态文明建设意味着城市发展不能再以大量牺牲、占用、消耗自然资源为前提，这是肯定的。

接下来，中国要努力实现经济社会发展与资源环境消耗的“脱钩”，走一条经济社会继续发展、但资源环境消耗不再增加的道路。我们注意到，发达国家的经济还在增长，人均GDP、人均收入还在提高，但它的人均能耗、人均资源消耗在减少，这就是一种“脱钩”。“脱钩”理念背后是新发展阶段的价值观决定的。

城市进化论：目前来看，要实现“脱钩”还面临很多现实难处。

李晓江：城镇化“上半场”，我们认为自然是可以被征服的，是拿来被人类利用的。今天强调尊重自然，是因为意识到绿水青山是我们生存的前提，即使它不创造实际的物质收益，也在创造一个良好的生存环境，人与自然一定是“共生”的，提出“双碳”目标也是为了实现可持续发展。

但人的需求还在不断增长，相比工业领域，生活领域、交通领域的能耗和碳排放很难降低。现在我们的人均GDP才1万美元，发达国家人均GDP已经是4万~5万美元的水平，他们在生活领域的能耗是我们（目前）的3～4倍。所以，用发展的眼光来看，既要达到发达国家的经济发展水平，又必须实现绿色低碳，这就是最难实现的地方。

城市进化论：《总体方案》提到“探索山水人城和谐相融新实践”，在人与自然之间特别强调了“城”，为什么？

李晓江：公园城市本身是一个城市发展的命题。在生态文明理念下，城市和自然的关系是“共生”，而非“掠夺”或“侵占”。通过一个好的“城”的发展，来处理人、城、自然三者之间的关系。

比如建筑领域，建造环节产生的碳排放占建筑全生命周期碳排放的25%~30%，过去那种大拆大建、推倒重来，是非常不绿色、不低碳的，所以现在提倡城市更新。尽可能改造利用既有建筑，多用绿色建材和建造技术，人均建筑面积、使用空间增加了，但对自然资源的占用、消耗减少了。

所以，在中国城市发展模式转型的大框架下，需要若干个不同类型的试验和示范，“公园城市”是其中一种。成都不是要建一个“低水平的公园城市”，而是要继续发展，不断提高经济质量和生活品质，满足人对美好生活的需要，同时资源消耗要“脱钩”，碳排放不增加甚至减少，探索一种更好的城市发展模式，这才是最和谐的公园城市的目标，我认为这也是公园城市的核心命题。

三、“疏解非核心功能” 超大特大城市的共同任务

城市进化论：建设公园城市示范区的一个大背景是推进成渝地区双城经济圈建设。放到区域战略下看，示范区如何支撑成渝高质量发展？

李晓江：成渝要成为中国经济的“第四极”，首先成都和重庆必须有足够的能量和能级。只有强大的中心城市，才能带动一个强大的区域，同时，中心城市又必须是健康的。

现阶段，成都、重庆对区域的辐射带动能力远不如上海、深圳，一方面要持续提升它们的能级，扩大辐射带动能力，同时在这个过程中，要少犯错、少生病。我认为，良好的公园城市发展目标，良好的制度环境、发展模式，可以让经济发展更加平稳，让城市保持持续的聚集能力、吸引能力，同时增强辐射带动能力。

当然，成渝地区的发展阶段和珠三角、长三角相比，还有一个时间差。成都、重庆不能走沿海地区“先污染再发展”“先犯错再纠错”的老路，需要用新的发展模式规避风险和毛病，既解决自己当下和未来的问题，实现更好的发展，同时也为中西部地区的超特大城市，做一个先行示范。

其实现阶段所有的超特大城市都面临和北京相似的任务，即疏解非核心功能。不用讳言，过去几十年因为只追求经济总量，地方政府“拿到篮里就是菜”，高端低端都要，也断了别人的后路。我们说“城市不要低端人口”这句话是不对的，但大城市应该放弃低端产业。低端产业要的是低成本空间，大城市不可能低成本，如果获得了低成本空间，说明大城市资源配置错了。本来大中小城市应该有合理的产业分工，市场也有这种规律，高端产业可以承受高成本，就到中心城市去，中低端产业承受不了高成本，就到中小城市去，甚至乡镇去。结果大城市把它们都揽在怀里，最后必然导致臃肿肥胖，功能过度集聚。

城市进化论：所以现在提出要“瘦身健体”。

李晓江：“瘦身健体”这个词用得挺准，它意味着要对城市的功能、产业有所选择，发展中心城市应该发展的核心功能，而不是什么都要。

非核心功能的疏解，包括市域范围内的，也包括向周边地区的。城市之间应该借用市场的力量来实现合理分工，而不是行政力量。让周边城市有更多发展机会，也是区域发展应有之义。成渝要实现高质量发展，一定要处理好中心城市与周边地区的协同问题。

从发展形态上看，现在也比较推崇大城市市域范围内的相对分散发展，比如北京建城市副中心、上海建5个新城，都是从市域空间格局上进行调整，让整个城市有更大的容量，人口可以更加合理的分布。中心城区的规模控制住了，付出的资源环境代价和造成的“城市病”可能会减弱一点。

四、实现“空间正义” 不同群体各取所需、各得其所

城市进化论：我们注意到，公园城市示范区建设将从生态、生活、生产、治理四个方面“着力”。您如何理解“三生”和“治理”在未来城市建设运营中的角色？

李晓江：我们过去发展的路径是什么？一方面追求住宅用地的土地出让金越高越好，另一方面要腾出大量的指标给工业，给生产提供了大量空间。结果是生产空间被大量低效利用，甚至躺着“晒太阳”，住宅建筑修到三、四十层楼高。生活、生产空间出现的问题不是土地不够用，是土地空间资源错配的问题。

2015年底举行的中央城市工作会议已经强调要“统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性”，并提出了明确的要求，生产空间要集约高效，生活空间要宜居适度，生态空间要山清水秀。

本质上，“三生”空间的配合协调、恰当利用，是一个很重要的空间治理问题，生态、生活、生产是目的，治理是手段。“治理”不是自上而下的“管理”，一定要有全社会的共同参与。同时，“三生”空间资源的分配一定要考虑不同群体的需求，一方面为中等收入群体创造更好的生活环境，增加居住用地、公共服务，同时也要为弱势群体、低收入群体提供可承受的生产生活空间，比如城中村、夜市、沿街排挡等，城市的空间资源分配要实现“空间正义”，让不同的群体各取所需、各得其所。

城市进化论：治理一定要有针对性。

李晓江：对不同的主体要有不同的供给方式。最典型的，城镇化“上半场”的人口流动主要是农民工，只需要一张床、一份工资，他就去了，但今天流动的主要是大学生。过去我们一年新增加1000万农民工，现在光大学生一年毕业就1000万。城市用什么吸引大学生？必然要用高品质的生活、高质量的公共服务。

深圳这几年拼命建学校，从幼儿园、小学到初中、高中，为什么？人口结构变了。从六普到七普（注：人口普查），深圳增加了600万大学生，减少了400万农民工，这样一个人口的“置换”，它的需求是不一样的，城市的健康发展必须把居民的需求研究透。

五、用规则引导行为 优化考核指标、设置刚性约束

城市进化论：所以包括公园城市在内，未来城市的建设运营必须要有一个治理体系和治理能力的提升。

李晓江：是的。对公园城市建设来讲，尽管国务院复函只点了国家发改委、自然资源部、住建部三个直接相关的部门，但想要提升“三生”协同、“三生”合理配置的治理体系，一定需要多部门全方位的参与。

首先，要有国家的战略、资源资金的投放、政策法规的支撑。其次，要有绿色的生产方式和生活方式，这个要靠市场主体和居民共同实现。同时，像环保、教育、医疗等涉及民生领域的部门，一定要参与进来，共同形成政策合力。我们看到《总体方案》中已经明确了这一点。

城市进化论：方向已经很明确，关键在于怎么落到实处。

李晓江：考核指标肯定是非常重要的。考核指标是最基本的“游戏规则”，规则决定行为，个人是这样，企业是这样，地方政府也是这样。现在各大城市那么高的工业比例，最根本的原因还是在于GDP考核，为了GDP什么都要，土地、能源都敞开用。所以，我认为调整优化考核指标，并设置资源消耗的刚性约束指标，大城市一定会去寻找能耗低、碳排放少，同时经济效益更高的产业，这两条是自上而下优化各级政府行为最有效的工具。

这几年，地方政府每到年底就“拉闸限电”，背后其实是能耗“双控”在发挥作用。设置有限的指标，并给予刚性的约束，一方面可以引导城市优化配置资源，另一方面也倒逼超特大城市的工业向外疏解。我们的超特大城市有那么高的工业比例，实际上是不正常的。工业本身不应该在这些城市大量存在，只有最高端的、最高效的、最高附加值的工业，或者是先进的生产性服务业，可能在大城市生长。

当然，对地方政府最有效的是考核指标；对企业应该“软硬兼施”，激励和鞭策并行；对老百姓则不能强制，需要柔性引导，给他提供替代选择方案。比如政府鼓励市民绿色出行，一方面可以增加小汽车的使用成本，更重要的是提高地铁、公交、自行车和步行的使用便利度，提供更加安全、舒适的公共交通和慢行出行环境，这样来引导大家改变生活方式。