郡县治，天下安。2022 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），明确指出到 2025 年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强。

这份中央重磅文件对县城发展作出系统性部署。在推进县域城镇化过程中，地方应该主抓哪些工作？县城发展的资金从哪里来？江苏县域经济强，如何抢抓机遇推进？现代快报记者专访了中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞。

倪鹏飞  中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任

倪鹏飞长期研究中国经济、城市竞争力等领域问题，他指出，地方推进县域城镇化的重点是应该更好地解决妇女、儿童及老人等留守人员的进城问题，在改善县城的公共服务和基础设施的同时，要降低进入县城的门槛，降低生活成本。针对各界十分关心的县城资金来源问题上，他建议采取政府发行基础设施债券募集资金，并同时积极引导社会资金参与。

以下是现代快报对倪鹏飞的专访。

为何出台县域城镇化？

现代快报：这份针对县城城镇化的首个中央层级的政策文件，出台的目的和意义是什么？

倪鹏飞：推出《意见》的目的及意义，我总结为五个方面：顺规律、惠民生、稳增长、促多赢、乡村振兴。

顺规律：当前我国城市化已经进入到了 “聚中有散”或 “又聚又散” 的新发展阶段，即经济活动在空间上集聚的同时也出现了一定的分散，比如乡村人口在向城市集聚的同时，由于大城市出现过度集聚，城市中心区的人口资源开始向周边城镇分散，以及过去前往大城市就业的常住人口开始回流等。顺应经济社会发展和人口变化的规律，通过推进以县城为重要载体的城镇化建设，这些县城或将迎来继上世纪八九十年代小城镇大发展之后的第二春。

惠民生：推进城镇化建设，有利于改善县城居民的生活水平，也有利于产业配套和公共服务的提升，吸引腹地乡村人口向城镇聚集，当地农村人口转移城镇生活。稳增长：我国城镇化潜力巨大，通过完善县城基础设施和公共服务，吸引人口和产业转移，创造更大的内需，促进经济增长。促多赢：推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于城乡融合，有利于区域平衡，有利于城乡居民的共同富裕，同时也有利于全面实现现代化，是多赢局面的一个重要支撑点。乡村振兴：相对落后的村子逐步靠近中心村，变成一个城镇，所以推行以县城为载体的城镇化建设，有利于乡村振兴，完善村镇布局，巩固脱贫攻坚成果。

现代快报：目前全国大约有 2 亿多城市非户籍常住人口，有观点认为，《意见》主要是引导这部分群体能到县城工作生活，请问您怎么看？

倪鹏飞：这个理解不太全面，我认为 2 亿多的非户籍常住人口未来一部分人可能会回流县城落户，另一部分可能仍在大中城市落户。而县城未来可能接受的人口包括三部分，除了一部分回流的农村外出务工人口外，还包括县城腹地没有转移的农业人口，以及县城附近的大城市部分城镇人口。推进县域城镇化，主要应该以业定住，根据就业地确定居住地，实现 “职住一体”。

大城市周边县城可能主要接收县城腹地人口和大城市中心区转移过来的新老市民，而专业功能县城和农产品主产区县城，可能主要接收从大城市回乡创业就业的人口，以及县城腹地还未完全转移的农业人口。

不能把推进以县域为重要载体的城镇化建设，完全理解成引导非户籍常住人口的回流。全国 2 亿多城市非户籍常住人口来说，他们多数已经在大中城市或是特大城市有了稳定的职业，这些城市也有接纳农业转移人口的必要。

如何引导保障农村妇女、儿童、老人群体进城？

现代快报：在推进县城城镇化过程中的重点工作是什么？

倪鹏飞：我觉得推进县域城镇化的重点是应该更好的解决妇女、儿童及老人这些留守人员的城镇化问题。或者是理解为，如何让半城镇化的家庭尽快成为完全城镇化的家庭。无论是当地城镇化或是异地城镇化，想要实现家庭的完全城镇化，都要让农村外出务工者把配偶、子女、父母，从农村转移到城市来，家乡的县城和大都市周边的县城是重要的落户地。

现代快报：如何引导保障妇女、儿童及老人这类留守人员进城生活？

倪鹏飞：可以分为两个层面。一方面是要改善县城的公共服务和基础设施，从而改善这个县城的生活条件和工作条件。另一方面，要降低进入县城的门槛。目前县城城镇化的制度性门槛可能不多，更主要的在于进城后，生活成本会显著提高。所以要聚焦降低成本门槛，除了要降低公共产品价格外，还要降低私人产品的价格，如降低住房费用。此外，如果在入托、入学、就医等方面，既能做到改善质量，又能有一个相对较低的价格，则会更有利于引导他们进城生活。

县城城镇化的资金从哪里来？

现代快报：县城完善基础设施、公共服务意味着要有大笔资金投入，如何解决资金从哪里来的问题？

倪鹏飞：对，想要做好基础设施建设，核心的问题还是资金从哪里来，尤其是在目前土地财政、土地融资下降的情况下，如何解决，我觉得可以主要还是从两个方面考虑。

一方面采取政府发行基础设施债券的办法，也就是市政债券的办法。作为短期一次建设、长期持续使用的基础设施，在融资制度上，应该按照“短借长还”的机制，发行长期债来匹配现金流。鉴于目前地方债的一些情况和之前的设计制度，我们建议可以设计为期限更长的四期债券或是基础建设债券。

另一方面，引导社会资金参与也是一个重要的办法和渠道。现在强调城镇化的县城，都是有发展潜力的，这些县城的财政应该是可持续性的，只要做出科学、合理的安排，市场资金是乐意参与到基础设施建设的投资中。

过去，一直在呼吁资本下乡，现在应该是呼吁或引导社会资本下到县城，参与基础设施的投资。但需要注意的是，要做好制度设计，确保这些资金能够获得稳定的、可持续的、可预期的回报。

现代快报：一般来说，财政转移支付和土地规划是和当地人口相挂钩的，但实际上中西部地区需要大量财政转移支付，应当如何认识这一对问题？

倪鹏飞：土地指标及公共产品同人口相挂钩，与向中西部地区转移支付并不矛盾，可以从两方面来理解。

一是从发达区域向落后区域，由国家统筹进行转移支付，这无论是从国家整体发展，还是区际公平上，都是必要和合理的。实际上，欠发达地区的人口、劳动力流入，为发达地区的财富创造做出很大贡献。因此，发达地区的财政盈余向欠发达地区转移，既是全国发展的需要，也是对不发达地区的前期人力资本等投资的一定补偿。

二是土地指标及公共产品与人口挂钩，流入人口的东部城市要增加土地指标和公共产品支出也是必要和合理的。因此，人口在流动创业就业为当地创造了财富，理应得到与当地户籍居民同等的公共产品服务。

这两个方面增加的公共支出部分由发达地区财政收入买单是合理和必要的，问题是如何有效、公平和动态地分配好这些公共支出。

现代快报：那您认为应该如何解决这个问题？

倪鹏飞：我认为有两个办法。一个是提高公共服务统筹层次，统一由全国或省级来统筹住房保障、教育、医疗、养老、社保等基本公共服务，这样可以减轻人口流入地区的基础公共服务的财政支出压力，同时也减少了人口流出地区的公共服务支出，保证了全国层面公共服务支出稳定增加；二是优化纵向政府间财政收入分成的制度安排，基于人口流入的规模，定量削减人口流入地区上缴中央财政的规模或比例，从而也能激发流入地政府接纳农业转移人口的积极性。

另外，县域经济和城镇化早已分化发展，因此，县域城镇化就必须采取差别化战略，要分类指导，因城施策。

县城如何分类引导？

现代快报：《意见》提出要分类引导县城发展方向，根据功能定位将县城划分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城五个类型，应该如何理解分类引导县城发展？

倪鹏飞：这五种类型县城其实可以分三类来理解。第一类，大城市周边县城。无论是从产业上还是从人口上，大城市周边县城都是趋于流入，拥有较好的发展。但从目前情况来看，这些县城都面临着基础设施和公共服务的短板，与大城市或中心城市差距较大，人口和产业转移意愿不强烈。针对这类县城，我认为最重要的就是加快基础设施和公共服务，改善公共产品，实现一体化和公共服务的相对均等化。

第二类，专业功能县城和农产品主产区县城。这些县城无论是在产业上，还是在人口上，都有聚集的潜力。像农产品主产区县城，首先它一般都是人口稠密地区，城市化率相对比较低，还拥有产业基础，具有很大潜力。但是目前这类县城存在 “生活环境”和“营商环境”两块短板。在基础设施和公共服务方面，可以依靠中央和上级财政的转移支付来进行解决；在营商环境方面，改善政府治理方式，提升政府治理水平，两者相结合，实现县城有序聚集。

第三类，重点生态功能区县城和人口流失县城。我们可以注意到这些县城一般区位条件相对较差、位置较偏远、交通不便、资源枯竭、产业衰退。未来如何发展，我觉得可以采取紧凑型发展方式，尤其是资源枯竭型城市、环境比较差的县城，将其变成紧密型或紧凑型城市，把基础设施和公共服务等资源重新整合，同时抓住机会走向转型，转向生态县城、旅游县城和文化县城等方向，凸显新的比较优势，向更好的方向发展。

县城发展差距未来拉大还是缩小？

现代快报：大城市周边县城明显发展条件更为优越，有观点指出县城发展即将迎来分水岭，县城发展会在未来拉开不小的差距，您怎么看待这种观点？

倪鹏飞：其实，县城发展的分化早已开始，未来可能还会持续一段时间，这也是空间经济发展规律的使然。纵观发展历程，可以说分化是必然的，城市及县城间的需要存在适度分化，发展不可能完全等同。随着技术进步和国家经济社会的发展以及空间格局的变化，不同的县城可能面临不同的命运，会出现不同的变化和变动，有些可能从好变差，有些可能从差变好。总体判断未来中国县城和县域经济可能会出现收敛和分化并存的现象。一些资源枯竭、交通闭塞、人口流失的县域可能会衰弱、降级，甚至是消失；一些目前较为弱小的县城，也可能凭借资源区位等条件由弱变强而实现后来者居上；一些率先发展的县城可能继续引领发展，也可能走向衰落。总体上，未来县城发展一切皆有可能，但是总体格局是分化与收敛并存，并逐步稳定在合理的区间。

另外，由于人口是流动的，县城分化并不等同县城收入的分化。政策最终目标是确保居民收入增长和收入差距缩小，实现有差别的共同富裕。政策原则是顺应规律并有所作为。

江苏如何抢抓发展机遇？

现代快报：江苏是经济强省，全国百强县江苏占 25 个席位，17 个千亿县，“苏南四小龙”常年占百强县前列，请问江苏各地在推进以县城为重要载体的城镇化建设过程中，有哪些优势？应当怎么去推进？

倪鹏飞：江苏是发展比较均衡的城市。虽然从全国的情况来看，县域划分为五个方面，但是从江苏地区实际情况来看，我认为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城居多。

大城市周边县城主要是指苏南地区的县城。相对来说，这些县城本身竞争力就特别强、城镇化已经很成熟，能够自发产生发展动力，甚至还能够促进周边大城市、中心城市的发展。此外，这一部分县城公共服务、基础设施等方面也已经较为完善。所以这一部分区域推进城镇化的核心是从一个县城变成一个城市，不仅要推动就医、社保、教育、就业等一体化发展，同时要把优势产业转向高端制造业，甚至是专项服务业方面，要加强与周边城市，尤其是大城市的对接，从成为长三角整体产业链中重要的一环。

而苏中和苏北地区，则以专业功能县城、农产品主产区县城居多，在人口数量和产业基础上具有潜在优势，这些区域城镇化发展最重要的就是补短板，加快现有基础设施、公共服务、产业平台的建设。目前，江苏已经做得很好了，除了全国的转移支付之外，江苏省内就有转移支付，苏南对苏中、苏北地区的转移支付已经不少了。下一步，除了加大转移支付的力度外，还要有序选择县城，依次进行重点发展，同时，继续实施苏南地区向苏中、苏北地区产业转移的政策，改善营商环境，降低营商成本，提高治理水平。