澎湃新闻：政府和企业合作，其合约应该包括哪些层面内容？您认为当下最易被忽视的是？

王守清：在《特许经营法》的征求意见稿里，说的都是重点。特别是土地获取、特许期、定价和调价机制、产权归属、政府保证、风险分担、利益共享方式、产品/服务要求、争端解决方式，等等。

例如，如果政府与企业发生争端了，如何公平合理解决？企业对此是非常无奈的，如果告政府，可能赢了官司，丢了市场；如果不告，则会失去应该得到的利润，甚至损失惨重。

现实中，政府方面的主要问题是，重上马项目，但PPP方面的知识和能力不足，不重视物有所值，不重视对PPP项目提供的公共产品和服务的监管。

为确保物有所值，政府需要在招投标时，就通过充分竞争，选出能提供物有所值项目/产品或服务的投资者，再在签合同时落实下来，政府应主要关注产品质量、服务水平和单位价格，切忌承诺回报率。如果承诺回报率，则企业几乎不承担什么风险，也没有太大动力去提高效率和改进服务，甚至可能有意做大成本。

PPP要做得越来越专业，才能提高效率和服务水平。而政府在特许期内要特别重视监管，并实施奖惩，以保证企业提供的产品和服务符合政府的要求。

2011年，我应亚太经济合作组织邀请，去澳大利亚参加两周PPP研讨和调研，发现人家政府支付的PPP项目，政府真是按照产出要求（Output Specifications）严格进行监管的，即根据企业提供的产品/服务符合要求的情况，来给企业支付，有奖惩措施。例如，一个火车站的卫生情况如何监管？政府或其委托的咨询机构会先做调研，假设一个清洁工巡视和清理其所管辖区域一圈需要10分钟，特许权合同的附件中，就会定下相应的监管指标：若有垃圾，必须在15分钟之内清理掉。这里考虑了工人5分钟的休息时间。特许期内，一个政府监管人员会微服巡视几个项目，去对卫生情况进行监管（同时也会公布监管标准让公众参与监管）。比如，监管人员可能会发现某处有垃圾，如果没有垃圾，他就故意扔一件垃圾，然后坐在一边看表计时，如果15分钟内垃圾没有被清理掉，就算一次监管不通过。一定时期（如一周或一月）有若干次没有通过，就扣相应的绩效分；如果当月达不到所要求的绩效分，政府这个月就会对支付给企业的钱进行扣减。这才叫真正的监管，理论上非常简单，但关键是我们的政府签约时没有考虑得这么具体和专业，更没有落实。

对企业而言，需要注意的是，“没有金刚钻，不揽瓷器活”，如果所提供的产品或服务不能符合政府的要求，则可能血本无归。

根本上说，成功应用PPP模式的基础工作之一，是识别项目各个阶段、各个方面的风险，然后与项目干系人就每项风险进行合理分担，每项风险应由具有相应最佳管控能力和最低管控成本的一方承担。对政府而言，应用PPP模式不是把所有风险都转移给企业，要考虑效率，因为企业对其没有管控能力的风险会要高价；对企业而言，也不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会，要考虑自身的风险管控力和承受力。

澎湃新闻：关于PPP项目的财政可持续问题，金融体系需要如何对应完善？

王守清：在PPP各参与方之间实现公平有效的风险分担和利益共享，这需要合理的资本结构安排。对PPP项目而言，现行金融体系的最大问题之一，是由于金融机构垄断和政府管制太多、直接融资渠道少，企业的融资成本与发达国家相比高得离谱，故PPP的效率提高效果大打折扣。同时，应区别对待各类项目，对政府补贴或政府付费的项目，要列入长期预算管理，避免寅吃卯粮。

国际上绝大多数PPP项目，都是基于有限追索（limited recourse）的项目融资（project financing），以实现项目风险与投资者母公司的分隔，但我国直至2005年才有基于有限追索项目融资的PPP项目，现在虽越来越多（如项目公司仅需抵押质押收费权等即可获得贷款），但有限追索项目的比例还是极少，主因之一是金融系统垄断和信用担保体系不完善。例如，发达国家的人口比我国少多了，但有上千甚至上万家银行，银行之间的竞争降低了融资成本，而我国仅有几百家银行；国外银行的利润来源不是主要依赖于利息差，很多来自各种金融创新产品和服务，而我国银行绝大多数利润来自于利息差；这些造成银行嫌贫爱富、服务水平低、不愿创新。另一个事实可能也说明了我国金融体系对PPP项目的影响：国外PPP项目多数是金融机构主导，而我国目前多是由缺乏融资优化能力的工程或投资企业主导。

同时，我国主要的融资主体，即政府和国企，不太在乎融资成本（反正可以想法转移给后一届政府或转移给百姓）。这也间接推高了融资成本。而且，由于前面提到的国企与民企的区别，造成民企的融资成本更高。

澎湃新闻：在PPP项目中，如何保障公众利益？

王守清：应该做到的是，全过程程序透明，财务公开，公众和第三方参与立项和评估决策，参与对公共产品的监管，追究决策失误的官员责任，把违法合同的企业打入黑名单，这样才能保障公众利益。过程和财务不透明、没有公众参与决策与监督的PPP，很可能造成官商勾结，而非政企合作。