顶层设计要科学

规划设计时宜采用“串葡萄”而不是“摊大饼”模式

“城市本身，表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中。”100多年前，马克思这样阐述城市的集中性。

100多年来，城市化与工业化两大车轮，推动人类社会滚滚向前。然而，当“集中”到了一定程度，人口高度集聚的大城市开始遭受“城市病”困扰时，人们首先从“分散”中寻找出路。

清晨6点刚过，河北燕郊纳丹堡小区门口的公交站台就排起了黑压压的长队。队伍里，孙玉英老人已63岁，她是替在北京上班的儿子排队，而像她这样为孩子排队的人还有不少。“孩子太累，想让他多睡会儿”。

在距京30公里的燕郊，类似这样“跨省上班”的城市“候鸟”有30万人。这些人工作在北京，消费在北京，对他们来说，燕郊只是一张供晚上睡觉用的床。

时下，不少新城以治理“城市病”之名拔地而起。然而，当人们被“分散”到新城后，似乎并未“药到病除”：一座座没有产业的“睡城”、没有人气的“空城”，不仅没有缓解“城市病”，反而加剧了大城市的交通负担。

“这是规划布局、功能定位等顶层设计出了偏差。”上海交通大学特聘教授、复旦大学教授陆铭这样判断。

——应当合理规划布局，重统筹重合作。

大城市规划常见的是“摊大饼”模式：以老城区为中心，一圈一圈往外摊，就业、消费、公共服务等在老城高度集中，新城则一片空白。城市职住分离，居民两头奔波，连接老城新城的路越来越堵。

而国外的“串葡萄”模式给人启发。上世纪50年代，伦敦在周边规划建设了8座卫星城，除住宅外，每座卫星城都有配套的产业和生活服务设施。卫星城的建立，使多达3650万人的伦敦都市圈并未感到太大的人口和交通压力。

“先有业再有城，而不是先有草坪和住房。”陆铭认为，人口集聚以就业岗位为基础，“摊大饼”会增加出行需求，新城建得再漂亮，也只是“空城计”唱得动听。因此，规划设计宜采用“串葡萄”模式，让新城多串联一些配套产业、基础设施等。

此外，对一些超大城市而言，腾挪空间已经有限。要治理“城市病”，应打破自家“一亩三分地”的思维定势，从“跨区域合作”中寻找答案。比如，在京津冀协同发展的大框架下，通过区域协调发展使人口、产业、生态布局更合理，从而在发展区域经济的同时也为北京治理“城市病”拓展空间。

——应当明确功能定位，不贪大不求全。

“现在一些城市不管资源环境容量如何，只要是能大量创造GDP的产业，都欣然接受甚至拼命争抢。这样‘暴饮暴食’，自然会因‘消化不良’而‘生病’。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明坦言，从深层次看，应当改革和完善过于看重GDP指标的政绩考核体系、以土地财政为代表的不合理财税体制等。

量力而行，就不会“累出病”。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，对于每座城市来说，首先要看清楚城市发展的格局、态势、在区域经济社会分工中能够担当的角色，然后结合自己的资源、环境、文化特点，努力满足生产、消费和服务需求。

精细管理应到位

通过提高技术水平、改善管理方式可增加城市的承载力

“精细化管理在‘城市病’的治理中尤为重要。”国务院参事、中国科学院可持续发展战略组组长兼首席科学家牛文元认为，通过提高技术水平、改善管理方式可以从内涵中增加城市的承载力。

管理重“细”——

细节决定成败。细微处的管理优化，很可能带来全局性变化。

停车管理、停车收费是调节车辆出行、保持道路畅通的重要方式，然而在我国一些大城市，收费停车场采取政府备案、私人经营的方式管理，导致违规停车、乱收费等现象层出不穷。北京就曾查处了三里屯路上的一家假停车场，原本狭窄的单行车道，被这家冒牌停车管理公司划出“停车位”，反而加剧了道路拥堵。

而在伦敦，市政府建立了收费停车场网站，详细列出了市中心停车场的位置、收费标准和流量等信息。车主出门前，只要在网上预订自己需要的停车位置和时间，并输入信用卡号码即可。在伦敦市区街道内，看不到停车收费人员，收费由电子计时的咪表完成，杜绝了人工收费的随意性。这些细致的管理措施建立起良好的停车秩序，真正发挥了停车管理及收费在缓解拥堵方面应有的作用。

管理贵“新”——

技术进步让楼房越来越高，交通工具和设施越来越完善，有效缓解住房和交通拥挤；在街上安装摄像头，违规率和犯罪率会有显著下降……不断吸收新技术和新理念，对城市管理至关重要。

芬兰大城市空气质量的改善，主要得益于工厂不断改进废气排放的过滤技术，以及城市居民逐渐放弃石化能源，越来越多地使用清洁能源。如今，除天然气和核能外，芬兰还广泛采用地热、太阳能、风能等可再生能源。

管理宜“实”——

“控制交通需求是不少大城市治理交通拥堵乐于采用的手段，比如提高停车费、摇号控制车牌、车辆限行等措施”，蔡继明说，但由于这些措施没有实质性减少汽车出行需求，只能缓解一时的拥堵。

从国内外经验看，治堵需要建立立体化轨道交通。“建设地铁等轨道交通固然重要，但更重要的是实现地铁、公交、自行车等交通工具的无缝对接，让老百姓感受到实实在在的便利”，蔡继明说，以美国波士顿为例，其公共交通包括地铁、轻轨和公交等，全部划归一个总公司统一管理，离地铁口20米内必须设公交车站，乘客出行实现一票制和零距离换乘。

市场政府成合力

不应一味转移中低端产业就业者，而应疏散过于集中的优势资源

大城市“治病”，说到底是资源配置问题。建立防治“城市病”的长效机制，市场的“无形之手”和政府的“有形之手”形成合力是关键。

大城市的很多治理难题最终都落在人口管理上。在国际上，主要靠市场来自发调节大城市人口规模。随着人口的涌入，房价等生活成本的上涨，会使一部分人逐渐离开大城市。“我国的特大城市要加快基础设施供给市场化的范畴，在城市市民生活成本充分市场化之后，价格和生活成本的市场化调节也自动会导致人口分流”，李铁说。

人口流动，政府也可以适当引导。

“国人为什么愿意去大城市？新城和卫星城为什么发展不起来？”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞说，“按行政级别配置资源的体制让大城市获得更多优质资源，比如医疗、教育、文化等公共服务。目前，北京、上海、广州等大城市已成为资源洼地，这一基本形态不改变，人口还会像水一样向洼地中心流。”

牛文元认为，应当努力实现大城市和中小城市之间的分工互补以及在公共服务和基础设施方面的均等化，来引导人口合理流动。“日本就曾通过推行‘全国综合开发计划’，缩小各地方与东京的差距，从而减少人口与产业过分向首都圈集中。”

在治理“城市病”的过程中，另一个富有争议的话题是：在资源的重新配置中，大城市是应当“甩包袱”还是疏散优势资源？

“政府的做法必须尊重市场规律。”陆铭认为，城市既要有白领、教授、工程师，也要有保安和清洁工，是多层次人口的组合。在治理“城市病”时，不能一味转移中低端产业就业者。据测算，在美国的特大城市中，一个高端从业者的日常生活至少需要5个服务性岗位，其中3个是家政、餐饮等基础服务性岗位。“低技能劳动力向大城市集聚符合经济规律，如果限制其流入，必然会提高相应岗位的成本，反而不利于城市生活质量的提升。”

“任何一个城市绝大部分人口应该是中低收入人口，他们充填了城市所有满足最基本消费需求的工作岗位”，李铁说，在曼哈顿繁华的奢侈品专卖店边，杂货、小吃等流动摊贩比比皆是；孟买拥有大批不熟练和半熟练的劳动人口，基本上以叫卖小贩、出租车司机或其他蓝领职业谋生；而当前东京市区，就业劳动力中还有近10%的人口为中学以下学历。“无论是纽约的移民，还是东京大量的文化程度相对较低的劳动力，他们都是大城市发展不可缺失的劳动力资源。”

另一方面，一些大城市优势资源过于集中，商业中心、学校、医院等吸引力较强，容易造成交通拥堵、人均资源紧缺；如果将这些过于集中的优势资源部分疏散到大城市周边，则会带动更多人口转移。“最典型的例子是大学。根据我们的研究，高校每迁出1万名学生，将会带动1.9万名相关服务人员就业，就能形成一个宜居的高质量的小城镇”，牛文元说。

从世界上看，就像每个人都会得感冒一样，几乎每座大城市在其发展过程中都或多或少地出现过“城市病”。“城市病”的根源，不在“大”，而在“大而不当”。对当前我国一些大城市出现的“城市病”，我们既要高度重视，又不必过于恐慌，应当找准病根、对症下药；同时，应充分认识大城市在中国城镇化中的重要地位和作用，继续重视和推动大城市的健康发展。

延伸阅读

国外一些大城市在规划、管理上做足文章

妙招应对“城市病”

伦敦：公共交通很贴心

地铁是伦敦人的骄傲。无论在伦敦何处，5分钟步行距离之内通常都有一个地铁站。而且，地铁与市内多条地上铁路和跨越泰晤士河的缆车等公交线路接轨，乘客只用一张地铁卡即可享受上述所有公交服务。

伦敦的红色双层公共汽车处处充满人性化设计。每逢老人或残疾人乘车时，司机可升降车体，方便他们上下。每辆公交车上还设有专门停放婴儿车和轮椅的空间，方便残疾人和带孩子的妈妈出行。

莫斯科：建造新城治拥堵

莫斯科市区面积1081平方公里，是目前世界上人口密度最大的城市之一。为从根本上治愈“城市病”，莫斯科推行“新城计划”。2011年7月，俄罗斯联邦委员会批准一项计划，从莫斯科州划拨近一个半莫斯科市大小的土地给莫斯科市，面积达1440平方公里。

按照设想，联邦政府部分机构可能迁到新区，新城区可为200万莫斯科市民提供住房，并提供100多万个专业技术就业岗位。