改革从来就不可能一蹴而就，创新也难以一帆风顺。截至今年6月底，上海自贸区挂牌已满9个月。改革试验田里种出了什么?哪些措施是可复制可推广的?这种可复制性，对于上海、周边地区以及全国各地而言又意味着什么?“溢出效应”之外是否会有“虹吸效应”?申报热潮背后需要警惕哪些风险?本报今日将对此进行盘点和剖析。

加快促进投资贸易便利的措施出台、推出高效便捷的监管事项、着力打造规范的法制环境……上海自贸区正在立足国家战略、围绕制度创新，推出一批改革创新举措。

自2013年9月29日正式挂牌成立以来，在这片位于长江口的28平方公里土地上，新设企业户数呈现爆发式增长，充分显示了注册资本登记制度改革的蓬勃生机。目前这一制度已开始在全国推广。预计到2014年第四季度，上海自贸区将形成约30条成功经验向全国复制和推广。

实缴制变为认缴制“可复制”大幕开启

2014年3月1日，工商部门在上海为10余家企业颁发新版营业执照，工商登记制度改革在全国正式推开。从实缴制到认缴制，一字之变的背后是政府简政放权、宽进严管的思路转变，也是上海自贸区首个向全国推广的成功经验。

2014年2月18日，国务院公布《注册资本登记制度改革方案》，注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，放宽注册资本登记条件，可以“零首付”。事实上，这一政策于2013年9月29日起，已经在上海自贸区试行。

截至2014年3月1日，上海自贸区内新设企业6610户，并未出现注册资本虚高或虚低现象。其中9成以上新设企业为内资企业，体现了试点措施对增强经济发展内生动力，激发社会投资热情，鼓励创业，特别是对创新型企业发展的推动作用。

一位刚刚毕业两年的博士在拿到新注册公司的名称核准书后告诉《经济参考报》记者，他提交申请后的第二天，名称就已经核准通过了。他表示，毕业两年积蓄不多，注册资本他选择了100万元而且不用实缴，这给了创业者极大的支持。

数据显示，工商登记制度在全国推广后的首月，上海新设市场主体21906户，同比增加37.07%；各类市场主体变更登记申请量达26679件，环比增加53.17%；新设企业注册资本总额943.84亿元，同比增长345.44%。

宽进的同时，严管也在跟进。上海工商部门介绍，目前扩大了信息公开的领域和范围，建立及时向社会公众披露企业未在规定期限内年报、住所已无法联系等状态的信息库。任何单位和个人都可以通过市场主体信用信息系统查询企业的信用信息，形成“一处违法，处处受限”的局面，引导市场主体诚信经营，公平竞争。

上海工商局局长陈学军说，上海自贸区内的工商登记制度改革实践，注重的是制度创新、管理创新，体现的是简政放权的理念。这些制度和创新都可逐步被复制和推广，包括负面清单管理，以及运用信息公示、信息共享、信用约束、信用监管等手段促进部门协同、主体自律、社会共治等。

此外，据海关总署透露，从今年8月开始，上海自贸区内的14项海关监管创新制度将陆续在长江经济带海关特殊监管区域、全国海关特殊监管区域以及全国海关范围内复制推广。

上海自贸区管委会副主任简大年表示，到2014年第四季度，上海自贸区将形成约30条成功经验向全国复制和推广。

透明度和长度“两手抓” 负面清单“瘦身”有道

对于2013版负面清单，外界曾存有“偏长”“不过瘾”的质疑。正在修订中的2014版负面清单，也因此传出将“瘦身”的消息。还有最新说法称，至少瘦身20%以上。但负面清单真的是越短越好吗?

在上海自贸区改革中，负面清单是备受瞩目的一项，这也是政府职能转变的重要尝试。在上海负面清单制度试验半年后，国务院要求逐步建立政府部门权力清单制度，广州已发布了3705项行政职权清单并上线接受社会监督，浙江省也要求全面开展政府职权清理、推行权力清单制度。市场主体“法无禁止即可为”、政府“法无授权不可为”等理念正在深入人心。

只有监管思维得以转变，自贸区的试验田才能发挥出作用。上海市政府副秘书长、上海自贸区管委会常务副主任戴海波说：“负面清单的设立，使过去一些桌面之下的‘潜规则’都成为台面以上的‘明规定’，有效增强了行政透明度，减少了行政成本和寻租空间。”

作为一种管理外商投资的方式，严格意义上讲，负面清单是两国谈双边投资协定时的附件，用于描绘本国对外资开放的整体情况。上海自贸区的负面清单，是在不设定谈判对象的条件下主动发布的。之所以有这个创新，是为了我国在进行双边投资协定谈判前，进行一个大胆的试验，使我国在谈判时更有信心和底气。

有人认为，2013版负面清单仅是现行《外商投资产业指导目录》的翻版。事实上，我国对外开放除了《外商投资产业指导目录》外，还受到很多部门规章限制。为了制定自贸区负面清单，参与者全面梳理了我国对外开放的各种法规文件，其完整性、透明度远高于目录。

比如《外商投资产业指导目录》分为鼓励类、限制类和禁止类，没有写上去的，理论上属于允许类。在实际操作中，允许类是一个模糊地带。像文物拍卖从目录看属于允许类，但实际上外资不能经营，因为《文物法》是禁止的。负面清单很好地解决了上述问题。

著名经济学家吴敬琏表示，通过制定负面清单，“法无禁止即可行”这种理念在国内基本站住了。由此衍生出来的权力清单等改革，正在确立一种新的政府管理模式。

负面清单“瘦身”问题也成为外界讨论焦点。该不该“瘦身”“瘦身”多少合适?

事实上，要缩短负面清单不难，但负面清单里的每条特别管理措施背后，都有相关法律法规支撑。不修改这些法律法规，改革就于法无据。而要修改就会涉及自贸区与全国人大、中央部委的沟通协调，这是一项非常复杂的工作，也是改革进入深水区的标志，公众对此宜保持一定耐心。

除了复杂性外，另一个值得思考的问题是，大幅缩短负面清单是否必要?事实上，负面清单本来是用于两国双边投资协定谈判的，可视为一种谈判条件。我国主动发布负面清单，显示了对外开放的诚意。但如果一开始清单过短，相当于过早亮出底牌，其实不利于争取自身利益。一些发达国家如美国，对中国高科技企业在其境内的投资收购迄今实行限制措施，需要我国在今后的谈判中推动其改变态度。

其实，与其纠结负面清单里各项条款的长与短，不如着力提高整个清单透明度。“比如清单里写限制外商投资大米、面粉加工，到底怎样限制?是限制股比、产量还是经营者资质?需要进一步的说明。”上海自贸区管委会副主任朱民表示，2014版负面清单将在透明度上作较大改进。

上海对外经贸大学冯军教授说，针对现有负面清单里的特别管理措施，应该列出相应的法律依据和具体解释说明。这样既提高了清单透明度，又避免了对清单内容的片面理解。

此外，还要善于运用先进的技术手段。比如，在上海浦东，超过50%的社会类行政审批事项可以实现网上审批，审批过程接受电子监察系统的同步监督。这不仅大大提升了行政效率，还因为网络有据可查，有效减少了腐败发生的可能。

争相分享“溢出效应” 营造更优营商环境

截至今年4月末，上海自贸区累计新设企业8700多家，堪比其前身上海综合保税区20多年的成绩。这样的成绩，体现了改革开放的红利，却也让一些周边地区惴惴不安：上海自贸区带给邻居的，到底是“虹吸效应”还是“溢出效应”?

“我们招商6年，还不到1000家企业，不及上海自贸区一个月的成绩。”一位地方官员告诉《经济参考报》记者，他担心区域间的差异会因此拉大，“有水的地方淹死，没水的地方干死”。

不过，上海自贸区管委会相关负责人表示，自贸区企业投资热情的高涨，和部分地区外商投资额的下滑，并不是此消彼长的关系。这主要基于三个原因。一是随着劳动力、土地成本的上升，外商投资增速放缓在国内是普遍现象。二是很多入驻自贸区的企业，目前业务还没启动，并未产生实质性的分流。三是自贸区超过90%的入驻企业，是贸易、服务类企业，与我国大部分地区以制造业为主的结构截然不同。

由此可以看出，迄今为止上海自贸区并未对周边地区产生“虹吸效应”。与之相反，一些区域还率先提出要分享自贸区的“溢出效应”。

江苏昆山一家企业负责人就表示：“金融改革是自贸区先行先试的重点。目前国内企业普遍存在融资成本较高的问题，海外资金价格非常便宜，可以通过试验区引进来为实体经济服务，国内制造业将因此得到更加高效的金融支持。”

“溢出效应”最重要的还不是这些有形布局，而是发展理念上的无形转变。《经济参考报》记者采访了解到，上海自贸区成立后，周边的苏州、南通等城市，多次派人来学习。学习重点不是“招商引资”经验，而是如何通过政府改革，营造更好的营商环境。

比如，政府管理的透明，就是营商环境的重要元素“有些地方反复向我们打听，能吸引这么多企业，是不是还有一些暗地里实行的小政策?”上海自贸区管委会副主任朱民说。实际上，把所有“干货”写在纸面上，尽可能让投资者一看就知，才是自贸区追求的目标。

由于一开始就并非设定在政策洼地，其监管思路和方式的转变，更容易被复制推广。上海各区县因“近水楼台先得月”，以自贸区为“坐标”，纷纷出台全面改革的“路线图”。上海黄浦区率先推出负面清单，着力打造更公平开放和透明的市场环境；静安区提出加快行政审批制度改革，探索“鼓励清单”服务模式、推进贸易便利化等；在郊区松江，政府改革的“自我革命”已将工业项目行政审批时限压缩2/3……

“上海要按照党中央、国务院统一部署，立足国家战略、围绕制度创新，兢兢业业、脚踏实地地把自贸区建设好、管理好，力争在今年四季度拿出第一批可复制、可推广的基本制度体系和监管方式。”中共中央政治局常委、上海市委书记韩正指出。

复制自贸区经验须防“抢面子丢里子”

上海自贸区的成功开局，在国内掀起一股自贸区申报热。据不完全统计，目前全国至少有20个省市计划或正在申报自贸区。这一方面显示了各地深化改革的腾腾热气，但另一方面，也反映出部分地区“抢牌子”的心态。

《经济参考报》记者采访发现，部分地区“抢牌子”的背后有三大动机：

———高调呈现改革姿态。一位受邀参与多个地区自贸区方案设计的专家说，深化改革、扩大开放是当前的主基调，一些地方政府纷纷提出申报自贸区的口号，以表现自己的改革姿态。事实上，很多开放型经济规模小、监管经验不成熟的地方，还不具备申报自贸区的基础。

———醉翁之意在申办保税区。上述专家介绍，尽管一些地方明白设立自贸区的可能性并不大，但仍然提出申报方案，目的在于退而求其次，希望国家批准建设一些保税区。因为上海自贸区是在保税区的基础上建立的，而国内很多地方迄今为止还没有保税区。

———争取优惠政策以拉动GDP。尽管中央再三强调，自贸区的核心是制度创新而不是政策优惠，但一些地方在申报时仍带有传统的“特区”思维、“开发区”思维，希望争取一些优惠政策，带动经济发展。比如，某些省份并没有选择省内开放基础最好的区域申报自贸区，而选择经济发展比较滞后的区域，暗含拉动GDP的意味。

事实上，“抢牌子”折射出地方对中央精神存在理解偏差。专家认为，上海自贸区的核心任务是制度创新，这是自贸区的“里子”。要学习这些制度和经验，并不非得向中央再申请一块牌子。切不可要来了“面子”，丢了“里子”。

中国社科院研究员刘煜辉说，过去无论搞“特区”还是“开发区”，通行的做法就是画圈，画完后把相应特权注入圈内，产生一个政策红利。这样做虽然会带来一定的经济繁荣，但政府权力也被大大强化。而自贸区要做的，恰恰是政府权力的减法。

“那种借申报自贸区跑马圈地、只想着招商引资的思维，今后必须纠正过来。”上海市参事室主任王新奎表示。

上海市经济体制改革研究会副会长、复旦大学企业研究所所长张晖明认为，建立自贸区关键不是挖掘政策洼地，而是探索制度创新，向改革要动力，那种以为有了自贸区就可以“跑马圈地要政策”的想法，显然是“搭错了车”。