导 读

2021年11月6-7日，第三届首都发展高端论坛：“文化建构与首都城市治理发展”国际会议在中国人民大学老校区成功举办。中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院学术委员会副主任叶裕民围绕“破解新二元结构，实现首都共同富裕”这一议题发表主旨演讲。

叶裕民 中国城市规划学会常务理事、中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院学术委员会副主任

叶裕民教授指出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，是我们党一以贯之的治国理念。共同富裕是首都和我国其他大城市需要解决的共性问题，也是实现首都“四个中心”功能的基础性条件，是首都治理的基础性问题。

实现共同富裕是新时代伟大的历史使命，也是一项艰巨的系统性过程。根据供给侧结构性改革的逻辑，需要找共同富裕的短板，补齐短板是共同富裕的必由之路。本世纪以来，习近平总书记领导全国开展精准扶贫，打响了7000万乡村贫困居民的精准扶贫攻坚战，补齐了短板，为全国实现小康奠定了基础。到本世纪中叶，要实现社会主义现代化强国，实现全体人民共同富裕，也有短板需要补齐，这个短板就是进入城市的乡村居民，是长期生活在大城市边缘区的新市民群体。他们作为新时代改革发展的生力军，收入水平的提高严重滞后于全国美好生活的步伐。

叶裕民教授表示，在我国城市化高速发展40年后的今天，我国在共同富裕的道路上有三大群体性差异：城镇居民、农民和新市民。其中，“新市民”成为新时代实现共同富裕的最大短板群体。近十年来，新市民群体收入呈现出三个特征：第一，新市民收入与乡村居民相当，是城市中的整体低收入群体；第二，2015年以来，城乡居民收入差距缩小，而市民与新市民的收入差距持续扩大；第三，新市民人均收入水平增长率在三大群体中长期处于最低水平。

根据第七次人口普查数据，我国新市民37581万人，比六普增加1.55亿，其中300万以上大城市占70%。新市民是城市化过程中规模扩张最快、发展潜力最大、消费增加最强劲的群体。但是，在我国大城市，由于长期收入低和排斥性管理，只是新市民长期居无定所，子女家人不得团聚，缺乏对未来美好生活预期，巨大的创造力被抑制，甚至于被许多领域视为城市的问题，极大地限制了国家人力资本积累和创造力的提升。当前，新市民的60%左右生活在大城市边缘的城中村地区，形成了新二元结构。

所谓新二元结构，是指我国大城市发达的中心城区与欠发达的都市边缘区之间、享受城市权利的本地人和没有享受城市权利的外地人之间的二元结构，是刘易斯传统城乡二元结构在大城市的延伸和激化。

新二元结构是当前大城市实现共同富裕的短板。我国大城市新市民聚居的城中村区域有“三低两高”的共性特点：“三低”是土地利用效率低、产业技术水平低和居民收入水平低；“两高”是犯罪率高、无证建设比例高。新二元结构是发展中国家陷入中等收入陷阱的重要原因。

新二元结构形成于以下两个原因。

（1）城中村治理难题，起始于城乡二元制度以及村集体和村民的利益追求，固化于流动人口对非正规住房持续增长的市场需求，以及“排斥性”城中村改造模式。“排斥性”城中村更新是指不考虑居住在城中村租赁住房中的新市民住房需要的城中村更新，每一个“排斥性”城中村更新项目都毫无例外地将新市民驱赶到更加边缘的城中村地区，导致新的城中村产生。“排斥性”城中村更新不仅加剧了新市民住房难题，而且也使得城中村更新无解。新市民由于长期居无定所，其发展空间收到社会挤压，对未来缺乏预期，严重抑制其人力资本积累，导致其收入长期难以提升。同时由于城中村区域缺乏基础教育等基本服务供给，严重抑制了新市民带家属迁移，特别是带孩子迁移。2020年，全国有2719.4万流动人口子女儿童，其中，留守儿童1289.67万，占48%，流动儿童1429.7万，新市民与孩子“在一起”指数为52%。发达的大城市还要低于该平均数，其中上海仅25.3%，低于北京（27.05%）、深圳（43.91%）。同时进入城市的流动儿童中，尚有295.87万不能在公立学校上学，只能在流动儿童子弟学校。实际上，我国在城市私立学校上学的流动儿童和留守儿童共1585.4万，都不同程度地存在着基础教育危机，存在潜在的低收入和贫困的代际转移可能性。因此，“排斥性”城中村更新导致数亿新市民几十年居无定所，是新市民长期处于低收入状态的关键原因，并可能导致低收入的代际转移，从而构成我国新时代实现共同富裕的困难群体。

（2）我国长期“绕道城中村更新”，找寻新市民住房的答案，步履维艰。新市民住房难题，起始于政府公共服务缺失，固化于城中村为新市民提供可支付住房的自组织机制。2010年以来，政府开始关注流动人口住房问题。集租房是中国特色的制度创新，是公共租赁住房严重供不应求条件下的有效供给路径。但集租房目前面临着诸多困难：市场化运营价格高于中低收入群体的可支付能力、发达城市发达村庄建造机会成本高、意愿低、新增大规模住房建设用地、建设进度缓慢、住房解困能力不足等。截至2021年1月，北京集租房项目已开工44个，可提供房源5.75万套。按新市民户均2.5人计算，仅可满足北京841.8万新市民住房需求的1.7%。集租房作为解决流动人口住房问题步履维艰。

解铃还须系铃人。城中村更新和新市民住房两大城市治理难题相伴相生，互为前提，具有显著的“孪生性质”。破解新二元结构，需要在包容性城市更新中求解。包容性城中村更新是指可以满足新市民住房及公共服务需求的城市更新，同步实现空间品质提升、人民美好生活双重目标。

包容性城中村更新，可以通过如下“八步走战略”，加速新市民人力资本积累，促进实现新市民共同富裕：

第一步，新市民可支付住房供给市场化。在城市更新中，将补偿给村民的住房面积首先扣除自住需要，富余部分建筑面积规划建设成为与新市民需求相匹配的较小面积可支付住房，把非正规市场转化为正规市场，把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中。与以前城市更新方案的关键不同，在于此方案按照新市民的可支付能力设计村民回迁房出租部分的户型，从而形成城中村新的市场供求均衡。可支付住房充分供给是新市民“市民化”，并走上共同富裕之路的起点。

第二步，迁移人口家庭化。有了可支付健康住房的新市民可以有条件带孩子和家人到城市一起生活，实现家庭团聚，这是建构家文化、实现社会和谐的微观基础。

第三步，家庭生活社区化。新市民与本地居民生活在一个社区，在日常生活中有着诸多交集，可以实现多元互动，逐步建立社会网络，推进社会资本积累。

第四步，以社区常住人口为基础实现公共服务均等化。新市民在社区可以享受到正常的、公平的基本服务，终结新市民与子女疏离的生活状态，流动子女终于可以安享“父母身边的书桌”，“在一起”指数得以提高。

第五步，社区生活艺术化。通过加强社区文化建设，增加社区文化艺术交流，举办社区演唱会、社区诗歌比赛、社区绘画等活动，诞生社区诗人、社区歌手、社区书法家、社区画家等等，一定会有许多新市民在其中脱颖而出，作为一个群体的代表而备受尊重，新市民在城市里有尊严的生活，从社区开始。

第六步，社区治理民主化。建立健全基层社区民主治理机制，按照不同阶层人口比例选举社区代表，新市民有机会参与到社区治理当中，行使基层民主治理权力，真正融入城市社会。

第七步，人力资源资本化。有家、有公共服务、有社会尊严，新市民的努力得到了多元化的回报，他们在城市发展有了盼头，对未来有了期待，社会公正温暖将培育出健康的灵魂，将彻底激发其上进心和积极的人生态度，他们将努力学习，积累智力资本，积极的就业创业创新创造能力被极大释放，社会生产力也将得到极大解放，在促进城市创新创造、技术进步、结构升级的同时，工资收入水平得到快速提高，中等收入阶层逐步扩大。

第八步，新市民中等收入化，最终实现新老市民的共同富裕。一旦新市民形成了以中等收入为主的社会结构，城市中等收入阶层形成，共同富裕新格局得以显现。民富国焉能不富？共同富裕中的新市民短板被补齐，就奠定了社会主义现代化强国建设的微观基础。

（本文根据叶裕民教授2021年11月6日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第三届首都发展高端论坛：文化建构与首都城市治理发展”国际会议上的主旨演讲内容整理，已经嘉宾本人审核）