叶裕民：开创包容性城中村改造新模式

居民骑着电动车行驶在厦门思明区滨海街道黄厝社区塔头社城中村改造后 的入村大道上（2024 年 6 月 27 日摄） 周义摄 / 本刊

作者 | 叶裕民 中国城市规划学会常务理事，中国人民大学二级教授、公共管理学院学术委员会主任

城中村是城镇开发边界范围内非户籍人口高度聚居的村庄，由于公共服务和基础设施供给相对不足，人居环境较差、安全隐患较多、土地利用效率较低、产业技术水平较低、居民收入水平较低，成为城市发展“洼地”。

目前，新一轮大规模城中村改造正在各地广泛开展。从国家政策要求来看，本轮城中村改造开创了包容性城中村改造新模式。落实这一新模式，“将城中村改造与保障性住房建设相结合”，用15～20年时间解决城市非户籍人口住房难题，将极大促进我国人力资本积累。

城中村改造的本质是实现城市整体现代化

在研究中，我们界定非户籍人口占村庄常住人口30%以上、村庄开发强度40%以上的城镇开发边界以内村庄为城中村。以此标准统计，我国城中村规模庞大。

以广州为例，2022年的调查研究显示，广州有城中村425个，常住人口1128万，其中非户籍人口702万，分别占全市常住人口和非户籍人口的60.4%和74.8%；建设用地面积634.7平方公里，占城市建成区面积的47%。

在以往的城中村改造治理模式下，我国大部分超大城市城中村都呈现环状分布特点。根据对广州情况的初步测算，城中村区域的土地利用效率仅为中心城区的1/10，城中村居民的收入水平相当于城市居民的1/2。

住房困难是城中村的核心问题。在研究中，我们界定满足以下条件之一的居民存在住房困难：房租收入比＞30%、住房人均使用面积＜13㎡、住房中缺乏独立的厨房或者厕所（反之则是符合标准的“可支付套房”）。根据七普微观数据库测算，目前大城市城中村租赁住房的非户籍人口符合上述住房困难条件的占48.1%，其中特大城市城中村非户籍人口住房困难率为51.8%。

住房困难往往同时伴随下一代成长教育质量不高等问题。从小成长在城中村的非户籍人口随迁子女，缺乏良好的生活环境和教育条件，直接影响我国的人力资本积累。

因此，城中村改造的本质不是简单的空间再造，更不是简单的项目建设，而是解决占城市常住人口36.8%、占城市劳动年龄人口41.2%的非户籍人口更好生存与发展的问题。城中村改造的本质是通过系统性治理，为非户籍人口提供住房保障和基本公共服务，消除城市内二元结构，全面推进市民化，进而广泛启动先进制造和现代服务业发展所需的人力资本积累，从而推动城市整体现代化。

实施城中村改造，须坚持以人民为中心的发展理念，以空间再造为抓手，以非户籍人口可支付套房供给和基础设施建设、公共服务配套为突破口，彻底改变连片城中村系统性发展滞后问题，为城中村居民提供良好的人居环境，满足美好生活需要，实现城中村区域空间与经济社会联动的高质量发展。

本轮城中村改造是中国式现代化的基础性工程

2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（下文简称《意见》），要求按照城市标准有力有序有效推进城中村改造，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。

与上世纪90年代以来我国城中村改造各阶段的模式不同，《意见》站在新的历史方位，全面总结吸收此前城中村改造的经验教训，开创了包容性城中村改造新模式。

第一，明确要求城中村改造和保障性租赁住房相结合，防止出现新的城中村。这意味着通过提供保障性租赁住房等方式，下大气力解决我国非户籍居民住房保障和公共服务问题，以此推进新型城镇化高质量发展。

第二，开创将“民租房”作为保障性租赁住房的新路径。此前，公租房、整租房（商业机构整栋租下房屋改造出租）是我国两种比较成熟的保障性租赁住房模式，两者也各有其局限性。《意见》鼓励将城中村改造中村民富余的安置房以小户型为主单独设计、集中建设并长期租赁用作保障性租赁住房，由此形成“民租房”。与更偏向年轻人群体的整租房不同，民租房可以满足所有类型新市民特别是带孩子的新市民家庭对住房的需求。同时，作为保障性租赁住房，民租房租金水平与非户籍人口可支付能力相匹配。

民租房是符合我国国情的保障性租赁住房供给创新模式，是非户籍人口的可支付套房，而且由于拥有完整的社区配套，新市民可以直接入住“好房子”“好社区”，一次到位解决住房和公共服务难题。

第三，对用好政府和市场“两只手”作出安排。坚持规划先行、依法征收，政府主导与村民协商征迁补偿，既保障了征迁回迁过程中的公平公正，又可以提高改造效率。由城市政府明确改造资金筹措安排、对资金平衡负主体责任，可保证城中村改造顺利开展。坚持公平公开、净地出让，有利于更好发挥市场的决定性作用。引入优质产业项目，促进产业转型升级，同时强调提供低成本创业空间，可保障小微企业和个体户的创业需求。

在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。可以说，改善民生，既是本轮城中村改造的目的，也是实现中国式现代化的基础性手段。

城镇化和工业化一样，是现代化的两大引擎。目前，我国已经进入工业化中后期，这一阶段的物质资本投资边际报酬递减，人力资本投资则可通过创新和知识生产产生边际报酬递增效应，从而推动经济的可持续发展。本轮城中村改造的基本任务，是完成对租赁住户提供可支付套房保障，使其稳定进入正规社区生活，其子女享有正规学校教育，这都属于对人的投资，是人力资本投资的起点和必要组成部分。

2024年11月，住房和城乡建设部、财政部联合印发通知，将城中村改造政策支持范围扩大到近300个地级及以上城市，进一步强化了包容性城中村改造对推进中国式现代化的基础性作用。由于我国县级市及县城、建制镇房价普遍较低，流动人口以近距离流动为主，非户籍居民的住房和公共服务问题不太突出。因此，城中村改造政策惠及地级以上城市，就已覆盖了我国大部分城中村住房困难的非户籍人口。

在本轮大规模城中村改造中落实“将城中村改造与保障性住房建设相结合”，将在我国广泛深入地推进市民化进程，其巨额投资将为下一轮经济增长准备好人力资本和空间品质，启动新一轮以人力资本为基础的城市化与工业化的良性循环，为我国新型城镇化和工业化高质量发展、实现全体人民共同富裕的现代化奠定基础。

破除三大认知误区

包容性城中村改造必须重视社会效益，减少社会成本。实践中首先要破除“大拆大建”“容积率调增”“建设周期长”这三大认知误区，避免犹疑畏缩不前。

破除“大拆大建”认知误区，创新拆除新建模式。“大拆大建”的城中村改造，以土地出让金收入和企业高额利润为目标，容易忽视流动人口的住房需求，使他们不得不向更为偏远的廉价房源迁移，导致城中村再生。包容性的城中村拆除新建模式首要目标是把流动人口住房解决在改造过程之中，并同步为流动人口提供均等化公共服务。

破除“容积率调增”认知误区，促进人民生活品质提高。容积率是与城市公共利益直接挂钩的空间指标，“大拆大建”模式基本以大幅调增容积率实现投入回报。新模式下，如果提高容积率是建设好社区和好住房所必须的，且可以控制在合理区间，那就应该适当提高容积率。如果村庄容积率过高，或者因历史性建筑多而有严格的容积率控制要求，可以按照《意见》给出的政策空间，在市域范围内通过容积率区间转移实现平衡。总之，容积率问题是“术”的问题，可以多方案多模式解决。

破除“建设周期长”认知误区，正确认识新模式下的拆除新建。目前，长三角地区“三旧改造”中的拆除新建一般周期在10～15年，的确比较长。新模式下的保租房供给周期则可以大幅缩短。首先，政府主导征迁补偿协商，可大大缩短谈判周期。其次，《意见》明确要求改造过程中先行安排安置房项目供地和建设，安置房建成之时就同时完成了“民租房”供给。

根据调研积累的大量案例测算，新模式下一个城中村拆除新建项目从启动到保租房可入住约需4～7年时间。也就是说，本轮大规模城中村改造启动后，从第4～7年开始，就将持续形成大体量的保障性租赁住房供给，直至城中村改造结束。据此判断，全国地级以上城市用15～20年的时间解决现有城中村非户籍人口的住房困境问题，是完全有可能的。

稳步推进新一轮包容性城中村改造

本轮城中村改造已在全国迅速推开，政策设计取得明显成效。我们在调研中也发现，包容性城中村改造的一些政策实施在一些地方进展缓慢。基于调查研究，建议采取以下举措，更好推进包容性城中村改造。

一是完善以人为核心的城中村改造考核指标体系。包容性城中村改造不存在技术和资金上的难题，其推进速度和质量主要取决于地方政府的理念。树立以人为核心的城中村改造理念，包容性城中村改造就是必然的选择。完善城中村改造考核指标体系可有效引导地方政府理念转型。当前，城中村改造考核指标主要是投资额、村庄改造数量等物理性指标，可增加“非户籍人口保障性住房覆盖率”“非户籍人口的全部适龄子女义务教育公办学校入读率”两个指标，促进工作关注重点转变。

二是构建包容性“做地模式”。本轮城中村改造的融资模式简称为“做地模式”，其特点是：政府主导征迁协商，解决补偿和回迁问题；国有企业做前期土地整理工作；融资地块土地以市场价收储；土地带规划方案出让。实践中，这一“做地模式”在一些地方遇到实施障碍：后期企业预期行业风险大，参与积极性不高，存在土地流拍风险；这又减损国有企业前期土地整理的积极性。

对此，可考虑采取以下措施：打通城中村改造前、后期，一二级土地市场联动，降低开发企业的平均成本；建立参与城中村改造企业的资本门槛和信用门槛，在此基础上开展公平竞争，让市场在资源配置中起决定性作用；适度降低土地征收价格，给企业以适度的盈利空间，调动参与积极性；鼓励村集体自主改造；推进协商式规划，在保障基本公共空间资源配置要求的前提下，政府、村集体、企业在协商式规划中达成共识，吸引更多市场和社会力量参与。

三是编制覆盖全体人口的住房规划特别是保障性租赁住房规划。从更早进入工业化中后期并以加强人力资本投资赢得持续发展的国家情况来看，其住房规划制定通常同步或早于经济发展规划或者空间规划。组织编制覆盖全体城市人口的住房规划，将保障性住房供给作为刚性指标，指引城中村改造，有助于抓住城中村改造的历史性机遇，争取尽早实现全体人民住有宜居。

四是广泛发展社区职业教育。在推动城中村改造的过程中，必须认识到通过教育培训增强对新市民的智力投资，是人力资本积累的核心问题。可依托安置配套的公共服务设施下沉职业教育资源，将财政支持的职业教育投资与社区、企业或者个人补贴挂钩，让新市民能够更便捷和低成本地获得职业教育学习机会，提升就业、创业、创新能力，助力实现“人的现代化”。