七、优化大城市行政区划建立发展大都市区经济的体制基础

我国没有必须进行跨行政区划合作，规划大都市区交通基础设施的立法。中央政府也没有推动跨行政区合作规划的资金杠杆，无法用经济利益引导实现大都市区内不同行政区划间的合作。其次，2008年实施的城乡规划法难以进行调整。再次，国家的财税体制、社会保障体制、领导干部考核方式在短期内难以改变，大都市区内各行政区划之间存在竞争关系的局面难以扭转。

在上述3个约束条件下，解决我国大都市区碎片化政府治理的思路是：把大城市的行政区划扩展到可能存在紧密经济联系的1.5万平方公里左右的区域。这只涉及不超过20个副省级以上城市，只涉及这些城市周边的少数县，是最简单、影响面最小的解决方式。

这样，由于大城市的行政区划扩大到大都市区的地域范围，原来在现行城乡规划法律和体制下大都市区碎片化治理的问题较容易解决；财税体制和干部考核体制存在的问题在大都市区内虽然同样存在，各区县之间仍存在招商引资的竞争，但市级政府与下属各区县的信息不对称程度较低，有能力对本行政区内资源的空间配置进行协调。

实际上，我国一些大城市已经认识到碎片化治理的弊端，并进行了行政区划微调。例如北京市把宣武、崇文两区分别并入西城区和东城区；上海市撤销原黄浦区、原卢湾区，设立新的黄浦区；广州市撤销原黄埔区、原萝岗区，设立新的广州黄埔区，从化市、增城市“撤县设区”。但跨省、跨城市行政区划的调整还极为少见。

按大都市区优化我国大城市行政区划的具体作法是，将直辖市和部分省会城市（包括副省级城市）半径70公里左右的地域，以县为单位划归相应大城市的行政区划。例如，北京、上海、西安分别以天安门、人民广场、西安市政府为中心，将半径70公里的地域以县为单位划入各自的行政管辖范围。其作用是：

1、充分发挥大城市的潜力，使大都市区成为中国经济增长的发动机。大城市发挥辐射作用带动周边城镇发展的最重要方式是通勤联系，较高的通勤水平意味着通过投资乘数和支出乘数，大城市能有力助推周边新兴城镇的涌现，随着周边城镇的人口集聚水平的增加，会出现产业集聚。这有助于缓解大城市在人口、交通、环境、就业、住房等方面的压力，能够在更大空间范围实现大城市的集聚经济，同时也有利于实现大都市区地域范围的协同发展。

2、有利于解决农业人口市民化的问题。大都市区有更强的人口吸纳能力，未来十年中国农村新转移出来的2-3亿人口主要应当集聚在约20个大都市区中。因为中小城市没有多少工作岗位，也没有财力解决外来人口的安置问题。如果按中小城市未来新增2亿农村转移人口，每平方公里容纳2000人，每平方公里需要4亿元城市基础设施投资计算，需要投资40万亿元。这是中小城市根本无法承担的。大都市区有更强的经济实力，在20个左右大都市区内涌现出数百个与燕郊、昆山类似的新兴城镇是完全可能的。大都市区本身就是以大城市为中心与周边城镇和村庄组成的城镇网络，该区域居民和企业的日常相互联系特别表现为通过同一劳动力市场和共享交通设施。大都市区能够在外来农民工市民化过程中承担更大的责任。

3、为发展辐射作用大的城市群奠定基础。《新型城镇化规划》提出“发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群”。但城市群是由多个大都市区构成的，发展辐射作用大的城市群，首先要破解大都市区协同发展的体制机制障碍。如果“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈” 尚困难重重，发展城市群就更缺乏基础。世界最著名的城市群是美国东北部大都市带（Megalopolis），就是由华盛顿、费城、纽约、哈特福德、波士顿等5个大都市区组成，总面积8.5万平方公里，人口4200万。没有纽约等5大都市区，东北部大都市带（城市群）就不存在。

《新型城镇化规划》提出要“统筹制定实施城市群规划”。但我国城市群的规划面积动辄10万平方公里甚至达20多万平方公里，相当欧洲一些国家的面积。而如果在面积不超过2万平方公里的大都市区内，不同行政区划间招商引资的竞争尚难以协调，覆盖20万平方公里的城市群规划根本就缺乏实施机制。更为重要的，大都市带（城市群）是市场机制进行资源空间配置的结果，而不是规划出来的。

（作者为北京交通大学中国城镇化研究中心主任、教授）