二、以农户家庭经营为基础，积极培育新型农业经营主体

从世界各国农业发展的实践看，家庭经营是最普遍的农业经营形式。农业生产的基本特点是空间分散，且必须对自然环境的微小变化做出及时反应，这使得农业生产的监督成本较高。农户家庭成员之间的经济利益是高度一致的，不需要进行精确的劳动计量和监督。较之其他经营方式，家庭经营在农业中具有更好的适应性，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。在我国农业现代化过程中，家庭经营蕴藏着巨大的潜力，具有广阔的发展前景，不存在生产力水平提高以后改变家庭经营基础性地位的问题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。农业规模经营的实质不是对家庭经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现农业生产环节的专业化、社会化。因此，发展农业适度规模经营，必须坚持家庭经营的基础性地位，不应把规模经营与家庭经营隔离开来，更不能把家庭经营与农业现代化对立起来。同时，要处理好发展家庭经营与集体经营、合作经营和企业经营等多种经营方式的关系，大力培育新型农业经营主体，促进农业多种经营方式共同发展，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

一是创新家庭经营发展方式。强调农业家庭经营的基础性地位，绝不是固化和迷恋目前分散、超小规模的土地经营方式，必须按照党的十八大和十八届三中全会精神，创新家庭经营发展方式，积极引导土地向专业大户、家庭农场流转，大力提高家庭经营集约化、规模化水平。要重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为发展现代农业的有生力量。建立健全扶持家庭农场发展的政策措施，将新增农业补贴向家庭农场倾斜。更好地为粮食生产规模经营主体提供支持和服务。引导农民自愿开展“互换并地”，解决承包地细碎化问题，方便耕作，实现承包地的相对集中经营。

二是积极探索新的农业经营方式。我国少数村庄仍保留土地集体经营方式，要不断探索和丰富集体经营的实现形式。引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织。允许农民以承包土地的经营权入股，通过多种形式发展农业产业化经营。近些年来，工商企业租赁农村土地从事农业生产经营的现象越来越多。工商企业租赁土地经营，从积极的方面看，可以发挥资金、技术和管理等方面的优势，向农业输入现代生产要素和经营模式。但我国农村人多地少，如果不加限制地让工商企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，会挤压农民就业空间和影响农村的稳定。为了避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位，必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重的态度。随着工商资本进入农业、参与农地经营规模的扩大，迫切需要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。对工商资本租赁农户承包地要有明确的上限控制，要进行资格审查和项目审查。特别是要防止工商资本下乡租赁承包地后擅自改变土地农业用途，搞“非农化”或“圈而不用”，破坏农业综合生产能力。要鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励和支持它们进入农产品加工流通和社会化服务流域，与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，带动农民发展规模经营。要探索建立土地流转风险保障金制度，主要用于补偿因租地企业违约或经营不善而损害的农民利益。

三、以尊重农民意愿为前提，引导土地规范有序流转

农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。发展土地规模经营，要充分尊重农民的意愿，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。不能脱离客观条件，人为定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入政绩考核等方式行政推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分成熟的地方，发展农业规模经营也要注意工作方法，要通过典型示范引导，由点到面，稳步推广。

农村土地经营权流转，要真正做到尊重农民的意愿，除了注意工作方法外，关键在于要客观地估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态度，恰恰在这一点上，地区之间存在着很大的差别。依条件的不同，这里有三种情况：（1）对于当今大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，仍然是维持生存和发展的基本依靠。采取“自家的承包地自家种”这种土地经营方式的普通农户仍占大多数。农户既不愿意转让经营权，更不愿意放弃承包权，是大多数农村的客观现实。在这种基本农情下，绝不能超越客观条件，违背农民的意愿，用行政手段强迫农民流转土地。（2）在经济相对发达地区和大城市郊区，的确已有一部分农户，尤其是那些已经在城镇多年从事二三产业、具有稳定的非农收入的农户，有了转让土地经营权的愿望。对于相当一部分农民来说，土地的生存保障功能虽已淡化，但农民完全放弃承包土地还有种种顾忌。农户愿意转让经营权，但不愿放弃承包权，这种情况在现实中将大量发生。这时，要坚持依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营权。而承包权则仍应明确是农户的，不能强迫收回农民的承包地。（3）在农户彻底脱离农村、融入城市的情况下，部分农户不仅自愿流转经营权，也自愿放弃承包权。这种情况目前还较为少见。既便在这种情况下，也不能要求把放弃承包地作为农民进城落户的先决条件。在农民自愿的前提下，可以把承包地交还集体组织或经集体同意后转让给集体组织其它成员。集体也应给予合理的补偿。总之，政府直接用行政手段推动土地规模经营，会引发社会矛盾。在坚持土地承包关系长久不变和尊重农民意愿的前提下，要积极探索建立市场化的土地流转机制。对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、侵害农民土地权益的违法行为，必须加强执法监督。