三、存量规划的内容：规划变更

如果说增量规划主要是解决在一张白纸上，怎样合理布局各种“色块”（功能），那么存量规划主要是解决则是怎样在已经布满“色块”的现状图上，将一个已有的“色块”转变为更合理的“色块”。

当然，存量规划并不是简单转变“色块”那么简单。事实上，规划师改变不了任何现状“色块”。他所做的只是设计一种规则，然后等待“色块”在市场的驱动下，自主转变为更合理的“色块”。这个规则可能是“政策”、“法规”或者审批“标准”。

英国城市规划制度学派的大师，香港大学建筑城规学院院长Chris Webster教授对此有一段非常精彩的描述：

城市一旦离开图版，就拥有了他自己的生命。真正的奇迹乃是城市会怎样围绕着这些设计，在不知不觉下，持续不懈自我蔓生。

伟大的规划，不仅仅体现在图版上，同时也体现在它是如何塑造一个城市的生命。我们可以请最伟大的设计师设计我们的空间，但离开图版后的设计如何演变为一个伟大的城市，则要看我们能否设计出伟大的制度。存量规划首先要寻找出那些现状已经过时，那些新的城市功能更适于取代老的功能。

城市在不同发展阶段，用地结构不同。一旦城市产业升级，相应的用地结构也必须随之转变。Chris Webster指出，尽管中国的二、三线在未来的十五年左右还有能沿袭“设计-建造”（design-and-build）的老路，但在中国的主要城市，由于土地耗尽，驱动城市规划下一个三十年的主要动力，将会是旧城更新、在开发、重新利用和工业用地改造（urban regeneration, renewal, re-use, brown-field development）

此轮上海总体规划提出” 建设用地‘零增长’“的目标，能否成功，关键在于存量用地的盘活。而在需要盘活的存量土地中，前一阶段供地量最大的工业用地首当其冲。显然，一旦工业用地流转为综合用地，土地将升值。上海提出，将允许政府之外的主体采取存量补地价方式，自行进行区域整体转型开发。接下来的规划问题问题就是，转变成什么用途？转变的途径是什么？付出什么代价？怎样避免冲击市场？

根据厦门的经验，土地用途转变不仅需要拉力，同时还必须有推理。比如，在政策区内，对于不愿意转变工业用地的企业，还要增加其囤积土地的成本。要维持原用途，就必须达到单位面积最低税收等，迫使囤地工业用地的企业按规划转变用途。要出台这些政策，就必须有充分的法律准备。

在我看来，规划行业对工业用地转化的途径和利弊分析并没有充分的准备，更谈不上系统的制度设计。一旦初始政策错误，开始看可能比较痛快，随后可能为今后的存量转变，带来更大的阻力。而工业用地转化，恰是下一步城市增长的最大潜力所在。它在很大深度上决定了城市升级的成败。

不仅工业用地，生活用地（老居住区、棚户区、城中村）、商业用地、废弃基础设施用地（老机场、老火车站等）的升级改造，都有类似问题。设计出怎样的制度路径，远比告诉政府做什么用更困难、更重要。与增量形成需政府投入为主不同，对于存量，只需设计好政策，城市自动就会朝预定方向转变。