四、存量规划的编制

相对增量规划而言，存量规划编制不再是设计院主导，而主要是政府部门主导。规划的主要内容不再是图纸，而是政策。如果说原来的规划局只是一个施工队，所要做的就是要把规划院画在图板上的设计，放样、施工，变为真实的城市。那么，存量规划中，规划局就更像是一个物业管理公司，了解、发现业主的需求，制定物业条例，改进公共设施，提升物业的品质。

编制的第一步，在战略层次思考城市的目标。比如，哪些产业要发展：金融业、软件业、旅游业？那些产业估计要衰退：耗能大、污染大、占地大？第二步，要根据战略目标，寻找可能的增长空间。比如，棚户区、工业区等，根据产权的分类，划出相应“政策区”。第三步，同原有业主沟通调查，了解他们的意愿和要价。第四步，制定政策，设计土地用途转变的途径：申请资格、缴交费用、切割土地、设定指标。最后，按照程序，报批、审查、公布实施。随后就是实施过程中的组织、谈判、讨价还价。

显然，对于存量规划，区分总规、详规，已经没啥意义。坚持规划刚性，更是与城市增长为敌。未来的总体规划，应当更像是战略规划，详细规划更像是项目策划。效益计算、利益平衡、法律局限将会成为规划师必备的工具。由于城市存量区位不同，产权不一，法律、法规交织重叠，让分散业主形成集体行动极为困难。因此，存量规划需要高度的设计技巧和社会动员、人际交往能力。这些知识，都是当下中国规划师们所欠缺的。

引入存量规划后，我们就会发现，很多制度设计，本应从增量规划一开始的时候就应当考虑。以卖为主还是以租为主？租约的长短？共享产权，还是独立产权？最初产权的界定，很大程度上决定了随后交存量规划交易成本成本的大小，并对今后交易产生巨大的影响。

现在的加装电梯之所以困难，不在于没钱，而在于需要整栋楼全体业主同意。现在小区的更新维护困难重重，也在于“公摊制度”是的任何决定，都变得难以达成。厦门有一条自发的酒吧一条街，是原来住宅改的，为了使其合法化，我们研究了“居改非”政策，却发现，最大的麻烦，不在政府。而是“公摊制度”。这些制度都是在增量规划阶段被随意决定的。

建筑如此，城市也是如此。我们在坐旧城改造时发现，最大的障碍不是缺少资金、不是没有好的设计、不是政府没有想到，而是产权制度，使得任何改造的协调、合作、妥协的过程极为复杂，甚至变得完全不可能。由于中国继承制度采用平均析产、共同拥有，加上缺少遗产税和财产税，导致产权高度分散。几代人后，即使产权人有转变产权的意愿，他们之间的协调也几乎不可能。而各种产权保护的法律、法规也限制了政府介入的空间。其中典型的例子，就是鼓浪屿。如果不能在制度上取得突破，无论花多少钱涂脂抹粉，都只能是苟延残喘，绝无可能再现当年的辉煌。

在发达国家，维护良好的城市，不是因为他们有钱，也不是因为他们居民的素质高，而是一开始就有良好的制度设计。奥兰治，是美国维护最好的城市，主要原因，就是因为其90%以上的土地，是迪斯尼一家公司所有。香港最顶级的写字楼，无一例外，全都是单一产权人整体持有。我曾经问过刘太格，为什么新加坡的建筑维护的那么好？他告诉我，新加坡的业主只拥有套内产权，没有什么“公摊”。物业在维护升级小区设施时完全自主决定。而费用，比如外墙粉刷，是预先规定每年留下来。一定时间后（5年），必须粉刷一次。

城市的品质和建筑的品质一样，维护的好坏，在一开始的制度设计中，就已经决定了。不同的制度，更新的交易成本大不一样。在产权设立的初始阶段，设计最有效率的制度，是存量规划的核心内容。