首都包括“都”和“城”两个方面，首都是国家中央政府所在地，是国家的政治、文化中心，是国家主权的代表和民族统一的象征。

中国历朝历代十分重视首都的选址、布局和规划建设。设都于天下之中，象天法地，崇尚天人合一，强调居中而治，突出政治秩序和礼制，努力塑造国家形象与威望，彰显国家意志，是中国首都规划建设一直秉持的政治和文化传统。

世界各国对首都建设也多十分重视。18世纪欧洲现代国家体系建立，由巴黎执政官奥斯曼领导对法国首都的大规模城市改建，建设林荫大道、城市轴线体系、国家广场、国家宫殿和公共建筑群，奠定了西方现代国家首都形式的基本模式，影响了包括美国华盛顿特区等在内的众多西方国家首都的规划建设。

城市规划与研究学者彼得·霍尔按照多功能首都、全球首都、政治首都、昔日首都、前帝国首都、地方首都和全球首都7个类型对20世纪世界范围内的首都进行了分类概括，指出世界政治、经济以及技术和政策变革影响了当代国家首都在全球和地方的地位与作用，认为经济全球化、多元化社会以及科学技术的发展进一步塑造和影响了世界格局的变化，并影响首都的未来发展。

北京已有3000多年的建城史。自元以降，约800年来，北京成为统一的多民族的国家首都。北京的都城建设，凝聚了5000年来中国都城建设的经验，继承了天下之中的国都意识，象天法地的布局理念，宗庙祭祀的国家礼制，首善之区的文明教化，中轴贯穿的壮美秩序的历史传统，以及楼塔起伏、坛庙错落的艺术手法，梁思成先生称之为“都市计划的无比杰作”。北京都城在中国和世界都城史中都具有重要的地位（图1）。

▲ 图1︱北京的体形发展沿革及其城市格式

资料来源：梁思成《北京：都市计划的无比杰作》。

北京被确立为中华人民共和国首都后，受制于当时薄弱的经济基础、紧张的国际政治环境，也包括对新的国家制度的革新认识，在如何建设中华人民共和国首都方面出现多种思路，中央行政中心选址成为难题，中央和国家机构事实上主要布局在老城内。随着北京城市现代化建设的推进，城墙被拆除，交通、基础设施得到改善，老城的历史文化保护面临越来越大的压力。改革开放以来，北京城市人口和建设用地规模迅速增长，随着央企的改革、经济的发展、交通的改善，越来越多的经济部门和国家企事业单位集中在老城和中心城区，城市面临越来越严重的交通拥堵、环境污染等“大城市病”，以及区域发展差异扩大的不协调发展等问题。近年来，我国经济规模不断扩大，综合国力日益提升，成为世界第二大经济体。如何解决首都的“大城市病”和区域不协调发展问题，更好地为在京的中央和国家机构工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务；如何建设首都和建设怎样的首都，为实现中华民族伟大复兴的历史使命服务，为建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国服务，成为新时代首都北京规划建设迫切需要回答的问题。

2015年，习近平总书记视察河北和北京，部署京津冀协同发展战略，要求着力加强顶层设计；着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式；着力调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作；着力扩大环境容量生态空间；着力构建现代化交通网络系统；着力加快推进市场一体化进程；要求北京市明确城市战略定位，疏解非首都功能，坚持和强化首都作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。京津冀协同发展战略提出要进一步安排好首都功能，为党和国家工作大局服务的新的要求；既为解决北京“大城市病”和保护历史都城创造条件，也为建成社会主义现代化强国首都创造宝贵的历史机遇。

1998年在吴良镛先生的领导下，清华大学建筑与城市研究所开始了京津冀地区城乡空间发展规划研究，探索以京津冀为腹地，支撑北京进入全球城市行列，同时解决北京历史文化名城保护难题，再现中国都城历史辉煌的发展路径和方向。20多年来，随着国家经济社会发展能力的不断提升，北京城市发展取得了显著成就，跻身于全球城市的顶级层次。针对北京城市发展速度快、“大城市病”严峻等问题，2003年后，清华大学团队在参与北京、天津城市发展战略研究，城市总体规划制定等一系列工作的基础上，开展了京津冀城乡空间协同发展的重点地区和重点领域等的研究，对北京的首都功能空间格局开展了相应的工作，以期进一步强化城市与区域腹地的协同发展，提升区域的发展水平，服务首都功能，建设世界一流的首都地区，推动北京发展成为世界的和谐之都，迈上发展新台阶。2014年国家博物馆举办了人居科学研究成果展，展出了研究团队关于京津冀协同发展和首都空间布局的有关研究成果。时任国务院总理的李克强参观展览，对研究团队工作给予了高度评价。京津冀地区城乡空间发展规划研究，为2015年京津冀协同发展的国家战略制定作出了科技支撑和战略咨询的重要贡献，也为本研究奠定了学术和理念基础。

我们对于首都空间布局的研究开始于2013年发表的《京津冀城乡空间发展规划研究三期报告》研究期间，2014年准备国家博物馆“清华大学人居科学研究展”首都核心区部分的过程中又进一步作了深化研究。2016年在国家有关部门的支持下，相关研究工作继续完善，由于多种原因，部分研究内容未被发表。这一研究的主要目的在于针对京津冀协同发展和非首都功能疏解，探讨在京的中央和国家机构用地布局优化的机遇以及功能提升的可能方向。2018年3月，中共中央发布《深化党和国家机构改革方案》，为首都功能优化提升和空间布局调整创造了条件。此后，清华大学建筑与城市研究所开展多轮调研和研讨，结合《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）》编制等新的情况开展了技术深化，最终形成了研究的主要观点、思路和成果。

研究的主要内容包括：研究背景，中国古代都城的文化基因、空间布局与规划经验，世界大国首都空间布局与规划建设经验，首都空间布局的现状与问题，首都功能空间布局研究的基本思路、布局原则、发展目标与前景展望，塑造提升国家形象的首都文化功能体系组织及空间安排，首都空间布局的实施保障等方面；以及中国古代都城规划的历史经验，“梁陈方案”与中华人民共和国成立初期的首都规划，国家首都城市的规划建设要点与功能疏解应对，首都城市文化功能体系的组织与空间布局研究，北京中轴南延地区布局研究，全国与首都地区国家纪念地，加快“首都法”立法等专题研究。

主要结论如下：

（1）首都是国家政治和文化的标征。中华人民共和国成立70余年来，首都功能空间布局缺乏整体规划，与城市布局高度混合，难以满足国家治理现代化要求。京津冀协同、非首都功能疏解，以及建设北京城市副中心、雄安新区等一系列重大战略的部署实施，为优化首都空间布局，提升首都政治、文化功能提供了千载难逢的机遇。开展首都空间布局工作，构建传承历史传统、服务现代化国家首都功能需要的空间布局，建设首都核心区是开启新时代首都规划建设、开创建设中华文明伟大复兴新征程的重要标志，对于凝聚中华民族精神、展示国家伟大成就、完成建设社会主义现代化强国国家首都的历史使命具有重要意义。

（2）首都是国家政体的重要形象。要突出中央和国家机构在首都空间布局和首都核心区中的重要地位，将政治中心、文化中心、国际交往中心等功能进行有序整合。首都空间布局应避免就街区论街区、就政治中心论政治中心，要重视国家文化中心的布局，实现政治与文化辉映；处理好国家政治中心建设与民族精神凝聚传承，国家纪念地和文化遗产保护与发展的关系；承担起彰显国家尊严、标识民族精神、统领民族伟大复兴的重任；在对外交往中更好地展示国家地位和世界形象，发挥首都的全球政治、文化影响力。

（3）首都空间布局应尊重历史和现状，致力于提升首都核心区的空间组织效率。首都功能空间布局要吸取现代国家首都规划建设的经验，吸取中国古代都城规划的历史经验。中国古代都城往往采取“纲维有序”的空间布局秩序，拥有明确的都城中心，国家政治枢纽和仪礼中心（宫城）一般位于都城中央；其他功能包括政事（衙署）、文教、军事、外交等，依其与国家政治枢纽关系的远近，圈层式布置于周围，层次分明；秩序谨严的中轴线，往往是井然有序的首都都城空间的主干（图2）。

▲ 图2︱明北京城中轴线及中央政务功能的分布

中华人民共和国成立以后，受条件的制约，中央和国家机构利用明清都城的部分机构设施，在一定程度上延续了北京古代都城功能布局的大致安排。随着国家机构的调整和扩大，部分机关扩建、改建、新建，受早前布局的影响，总体上出现了集中与分散结合的局面，留有北京都城“东文西武”的布局痕迹。今天可以结合当前中央和国家机构空间布局现状，采取分散和集中相结合的方式，形成几个相对集中的区域，如皇城、天安门及其东西交民巷地区，集中了党中央、国务院、全国人大、高等法院等国家最高机构，作为国家管理中枢区；西长安街—三里河—金融街地区，包括国家发改委、财政部、“一行三会”等在内的国家经济管理核心部门，以及中央军委等部门作为国家经济管理、军事管理等的“硬实力”区，也就是所谓的“西武”；东长安街—建国门地区，包括外交部、海关总署、商务部等在内的国家对外交管理的核心部门，作为国家对外交往管理区，也就是“东文”，进而展现中国首都核心区的空间秩序和特色。当然，现代国家治理结构非常复杂，涉及部门多，在3个大的区域中，还可以根据街区划分为若干小的政务街区。

（4）规划设计要体现人民当家作主的社会主义国家特色，体现5000多年历史的中华文明特色，体现习近平总书记提出的“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。从历史看，为展现天人合一，中国古代都城往往采用礼乐交融的国家公共建筑布局。北京作为都城，除皇城、衙署、民居胡同以外，还建设有中、南、北海等六海，天、地、日、月等坛庙，以及皇家和私家园林。国家政治枢纽等国家公共建筑群布置，既遵守权威性、礼仪性的规整格局，又将自然、灵动的园林融入其中，展现了政治功能之下礼乐交融、刚柔交错的文化情怀（图3）。

▲ 图3︱明清北京坛庙体系

今天，这些坛庙、园林、苑囿不仅仅是首都功能、都城秩序的承载，也已经成为城市生活的一部分。未来首都功能各片区组织也可以围绕天、地、日、月等坛庙进行规划设计，成为兼有国家政务功能、文化交往功能、国家纪念功能和市民旅游活动功能的国家公共空间。

（5）要弘扬中国都城的国家格局意识，加强首都功能在更大区域中的空间布局和组织，进一步完善首都核心区。历经多年发展，除了东、西城组成的首都功能核心区以外，国家政治中心、文化中心、国际交往中心等还应包括玉泉山片区与颐和园等共同组成的“三山五园”部分地区，以及朝阳的使馆区等。北京建都800多年来，“三山五园”地区始终与北京都城保持紧密的国家政治、文化联系。今天，它也是拥有以世界文化遗产颐和园为代表的古典皇家园林群，集聚世界一流高等学府等传统历史文化与新兴文化交融的复合型地区。以玉泉山片区为核心的“三山五园”应该成为北京传承都城山水文化的典范地区、国家政治活动和对外交往活动的重要载体。

此外，为了突出北京首都的都城骨架与山水联系，中轴线和长安街轴线尤为重要。中轴线及其延长线是自北向南串联“燕山山脉—北京老城—南苑苑囿—白洋淀”的山水城轴线，是首都的历史轴线和民族精神象征，是体现国家都城文化自信的代表性区域和国家的精神脊梁；长安街轴线是中华人民共和国成立以来首都发展的新轴线，是全国各族人民对首都的认知轴线。长安街及其延长线自西向东串联“永定河西山—北京古城—京杭大运河—渤海湾”，联系了太行山和渤海湾，是首都的重要区域轴线。

在这个十字轴线上，有几个节点尤其值得注意和进行战略预留。一是南面的中轴线南延。中轴线南延的南苑地区，在明清时期是北京都城南侧的重要皇家园苑。结合南苑机场的疏解和改造，在南四环与南苑地区的中轴线南延地区可以预留新的首都功能用地，重点布置国家政务、文化服务等职能，建设南苑国家公园。二是北面的中轴线北延，可以考虑中轴线北至小汤山、银山塔林地区，建设京北国家公园，在温榆河、小汤山地区预留国家的文化和对外交往功能（图4）。

▲ 图4︱首都功能的空间布局结构

（6）要加强完整社区和宜居环境的建设。坚持行政与民生协同，以人民为中心，建设人民的首都。在首都核心区规划建设时，应着力改善街区、街道公共空间和人居环境，补充完善基本公共服务和旅游服务功能，设立首都功能的公众开放区和国家纪念空间，便于旅游参观，体现执政为民，弘扬民族奋斗历史，展示国家精神和首都魅力，将优化提升首都功能和完善首都空间布局作为全国人民的民心工程。坚持效率与保障兼顾。切实保证国家管理职能高效和安全运行的同时，合理配置服务和安全保障职能，统一建设和配套标准，深化住房制度改革，为中央和国家机构工作人员提供便利、完善的工作服务和生活服务。

（7）要加强新技术在首都建设中的运用。首都核心区作为国家政治中枢地区和新时代国家建设的典范，应在新的交通技术、通信技术、市政基础设施技术、智慧管理技术等方面有所创新应用，以满足未来安全、反恐、便利生活、高效办公等需求。

（8）要将首都空间作为国家资产来管理。对首都的各项空间规划进行统筹协调，使首都功能空间得到科学合理的利用，以确保国家政务高效运作（图5）。

▲ 图5︱首都核心区首都功能空间布局结构