导读

9月8日，2024中国城市规划年会之学术研讨会“城乡融合发展与人居优化”在合肥召开。清华大学建筑学院吴唯佳教授作题为《推进人的参与，促进城乡人居环境的转型发展》的学术报告。

吴唯佳  清华大学建筑学院教授

城市规划是起源于公共卫生的，现在发展到对空间秩序的关注，但就此认为空间秩序要先进于公共卫生，显然并不合适。无论是公共卫生，还是空间秩序，城市规划的核心任务一直没有改变，一直关心如何处理城市中的个人和整体的利益关系。

《公共卫生法》，核心在于“法”，也就是相应的法条和执行的技术标准，后者也即是规划文件。它反映的理念在于城市建设要处理好公共卫生的个人与集体的关系问题，要管理和协调处理好它们之间的利益矛盾。

在德国，现代城市规划诞生于《城市交通法》，即《道路红线法》，本质也还是在处理个人和整体的利益关系问题。《道路红线法》是由警察执行的，因此需要一个标准，也就是“城市规划”。随着城市开发建设需要处理的技术问题更加繁杂，城市管理也就逐步独立出来，但个人和整体利益的处理最终还是依赖于法律文件，这没有变，作为城市建设的标准工具，以推进城市的公共利益的保障。同理，德国的民法中也有城市规划的相应内容，以确保城市规划的执行，并处理好个人和公共的利益关系问题。例如，1950年代热闹一阵的城市公共绿地问题，关心的是住宅如何能够看到绿地，绿地是公共的，能否看到绿地则是个人的权利问题，但其实还是城市规划中的个人与城市整体的关系问题。

容积率的问题同样涉及个人利益与城市整体利益之间的平衡关系。在西方国家，住宅开发建设主要由私人主导。容积率越高，意味着个人开发商的参与度越大，能够转的利润也越多；但与此同时，容积率的提高往往伴随着公共利益的损失。因此，许多西方国家通过增加城市开发建设收益的税收，尤其是土地开发的增值税，来弥补公共利益的损失，在此意义上税收政策成为调节个人利益与整体利益的关键工具。

对于随后的城市中心建设热潮，核心仍在于如何平衡开发中的个人利益与整体利益之间的关系。城市中心的土地往往还是从个人所有的土地资源中挖潜而来，对此要判断城市整体获利多少，个人土地出资与获利是否与之匹配。

至于城市的更新改造，其中涉及不仅有空间的组织问题，更是有空间组织的顺序问题，即由谁来组织和实施更新改造更合适。在西方，城市更新主要依赖市场运作，因此必须明确谁负责主导和执行这一过程、谁能够代表城市更新项目等问题，这也是城市规划中需要解决的核心问题之一。以德国为例，在城市更新过程中运用了相关的城市激励政策，通过与城市更新项目的代表打交道来协调更新的具体事宜，要处理问题的核心仍然是如何平衡个人利益与整体利益。

在德国，空间规划的声誉并不太好，主要是因其历史上曾被用于支持德国的对外扩张政策，如对波兰的占领等，因此长期以来这一话题被视为敏感问题。直到20世纪60年代，为了促进区域开发，空间规划才被重新提出，但主要由地理学界推动的，处理的是城市之间的关系问题。1979年，为应对欧盟建设的项目分裂现象，德国提出建立欧盟开发的空间秩序，旨在解决国家之间的合作问题、跨境州际合作问题以及边界的资源合作开发问题。尽管如此，城市建设还是要处理好个人与整体的利益关系问题。德国近年来提出每天不超过5平方公里开发量的空间规划，然而这一政策在实践中执行困难重重，颇具讽刺意味。

英国最近的城市规划放弃了之前的“两步制”规划，国家对地方事务的干预有所放松，转而更加重视地方规划的自主性。但是城乡规划作为平衡城乡建设中个人和整体利益的主要技术手段的功能并未发生改变，城乡规划以城市建设项目来引领城市人居环境改善的目标也并未改变。

我国近年来的空间规划高度重视“三区三线”政策，这不仅与区域的生态安全息息相关，也直接关系到国家的粮食安全，但更重要的是与人的生存和安全相关。因此，空间规划必须重视个人与整体利益相关的事项，不能仅仅将其仅视为国家的事务，而与个人利益无关。恰恰相反，城市规划仍然极为重要，应当将城市规划项目的设置与城市中的人挂钩，与城市中的人居环境改善密切联系，通过人们的积极参与，促成真正有利于城市人居环境的转型提升。

供稿单位：清华大学建筑与城市研究所