1.研究背景

党的二十大报告提出“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，提升国家治理体系和治理能力现代化水平成为我国国土空间保护开发的主要目标之一。在长三角一体化、粤港澳大湾区等国家重大战略背景下，大流域、城镇群、都市圈、跨界地区等地区的社会公共事务呈现出交织性、网络性和渗透性的特点，协同治理成为推动跨地区、跨部门合作，破解公共服务供给和社会经济发展困境的重要工具，同时也是实现全域国土空间整体性、协调性和可持续性发展的重要方法。

江苏处于长江经济带、长三角一体化、上海大都市圈等多重区域协调发展战略交叠区，市县国土空间总体规划的编制与审批工作走在全国前列，笔者基于江苏自身江海河湖汇聚、城镇人口密集、开发强度较高的特点，从规划编制管理融合的实践出发，对江苏省市县国土空间总体规划编制中协同治理实践进行系统总结，以期为其他地区国土空间的协同治理提供借鉴与参考。

2.新时期协同治理的主要特征

2.1 跨区域：不同空间层次在协同治理中的目标和难度不同

按照行政区划和空间尺度的不同，协同治理可以分为3个层次。第一层次为战略型治理，集中在大流域、城市群、大都市圈和省域整体层面；第二层次为协调型治理，包括多个地级市、单个市域整体以及多个县级单元组成的跨行政区空间；第三层次为实施型治理，包括县级单元内部或以镇级单元组成的协同临界地区。战略层面的协同治理理念的贯彻、空间结构的构建相对容易，而落在下层次实施层面的各类事项协同，由于不同主体诉求的差异，往往存在一定难度。

2.2 全流程：强调决策中的多级联动、要素协同和动态应对

协同治理的思路贯穿于公共事务处理的始终，在协同的早期各协同主体更多就协同目标、框架、标准形成共识并达成行动计划和任务清单。随着协同的深入推进，多要素协同过程中的矛盾和制约具体目标实现的深层次因素逐步显现，协同治理的各方主体更倾向于对相关事务的权责、财税、体制进行协同和博弈。

2.3 多主体：从政府主导到多元参与的治理方式

随着我国社会主义民主政治的日趋成熟、市场经济的深入推进以及民法典对公权利和私权利平等保护制度的形成，协同治理的理念也日渐深入人心。政府不再作为社会治理和社会公共事务管理的唯一主体，在利益多元化的时代，协同治理更加强调多元化的市场主体和社会力量的参与，形成行政力、市场力和社会力共同构建的多主体参与模式。

3.江苏市县国土空间总体规划的协同治理实践

基于江苏省省、市、县等多级国土空间总体规划同步编制过程，重点从跨区域、全流程、多主体三方面开展协同治理实践探索。

3.1 突出长三角一体化背景下的跨区域协同治理

一是基于指标和项目传导的城市定位协同，不是流于文字游戏，而是通过指标的统筹化和项目的具体化落实到空间层面，制定基础设施、产业协作、公共服务、生态保护等领域的共同行为规则和共同行动纲领，达成与周边城市统一的协调机制。

▲ 表1 | 基于指标和项目落实的城市定位协同

资料来源：本文图表均为笔者自制。

二是以共同保护与价值实现为核心的生态环境治理协同，以生态环境共保为目标，通过多元主体的协调与合作，实现生态环境的全方位、全过程保护，建立健全生态产品价值实现机制，探索“绿水青山就是金山银山”的转化路径。

▲ 表2 | 生态环境治理协同

三是以满足核心城市和周边城市差异化诉求为特征的交通协同，通过“空”“水”“铁”“公”等全面对接实现交通协同发展，疏解核心城市过度拥挤的人口、交通、产业等要素，提升周边城市承载核心城市要素转移的竞争力，促进区域一体化发展和空间融合发展。

四是以保障区域安全为目标的市政基础设施建设协同，重点在于跨界地区市政基础设施网络、信息网络、公共安全设施等的布局和衔接，如太湖流域的防洪工程体系、饮用水水源地安全及水资源跨区域协调，LNG运输管道及1000千伏特高压电力骨干网络的协调，相邻城市固废处理等“邻避”设施布局与共享，明确协作共进、积极应对的重大基础设施一体化发展的目标及路径，建立高效的合作及协调机制。

五是以线性文化遗产系统保护与活化利用为抓手的文化协同，通过跨区域的资源挖掘、系统保护、整体展示能够凝聚地域文化共识，化厚重的历史文化积淀为新时期的城市竞争力，如江苏以大运河文化带和长江国家文化公园建设为抓手，统筹协调大运河沿线、长江沿线城市的自然资源和人文景观要素的协同保护与利用，助力区域层面精神文化价值内涵的协同。

3.2 基于常态化沟通磋商机制的全流程协同治理

一是以上下联动、刚弹结合为特征的纵向传导反馈，通过关键指标的纵向传导和空间格局的上下衔接，建立贯穿规划全过程的自上而下传导与自下而上反馈相结合的良性互动，实现耕地保护目标、永久基本农田保护任务、城镇开发边界扩展系数等关键指标在省、市、县之间的逐级落实，推动国土空间格局、规划分区、设施布局等方面的上下衔接。

二是以统一标准、空间共管为核心的横向寻求共识，通过自然资源部门的多条线“合一”、方案编制阶段的多部门协商、方案审查阶段的多单位沟通，解决“多规冲突”技术标准不统一、多部门之间的管理事权交织等问题，推动国土空间规划达成多方认可的空间行动共识。

三是以跨界协调、一体共识为目标的周边矛盾化解，在同级政府之间设定实质性意见征询环节，并将达成一致作为开展规划成果审查的前置条件；对于县级行政单元交界地区功能关联密切的镇级单元提出明确的协同要求，以及跨县级行政区开展规划编制的建议。

▲ 图1 | 全流程的协同治理体系

3.3 制度化保障多种力量参与的多主体协同治理

一是发挥行政力在多主体协同中的主导作用，建立多主体协同治理的制度规范各级地方政府、市场和社会的权责分配，加强不同主体间的对话和冲突意见调节，推动政府的角色从管制者向调解人转变，使国土空间规划不仅是资源调控的工具，还是容纳多方诉求、平衡多方利益的协商平台。

二是维护企业在“三链”协同构建中的主体作用，协同构建“产业链”“创新链”“服务链”。发挥企业在构建区域一体的“产业链”“创新链”中的主体作用，给予企业在产业与创新空间规划布局协同中的话语权；充分了解企业诉求、顺应市场趋势，从载体建设、交通联系、基础设施、人才引入等方面做好“服务链”。

三是构建贯穿规划全过程的公众参与制度，在参与形式方面利用新技术、新媒体等构建畅通的规划信息传递和反馈渠道，在参与内容方面针对规划启动、方案、审批、实施等全过程构建针对性的公众参与内容，提高空间策略的包容性和资源分配的合理性。

▲ 图2 | 全过程公众参与

本文撰稿：胡海波  陆枭麟  丁琳  严亚磊  张岩