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城市更新的“经济账”怎么算?

2024-07-09 09:50 来源:清华同衡规划播报

导 读

在城市更新实施层面,城市更新过程中的项目选择标准是什么?困扰城市更新的资金难题是否有新的探索?国内外的城市更新经验是否可以直接套用?近日,清华同衡规划设计研究院副总规划师刘岩做客凤凰与专家共同探讨。

随着城市更新步伐的加快,出现了很多新逻辑和新思路,从“规划引领”到“运营前置”,从“一位主力”到“多元主体”,从“粗放式发展”到“精细化建设与运营”,业界在实施层面的新探索显得尤其重要。

近日,针对城市更新实施过程中的项目标准;城市更新的“经济账”怎么算;国内外的城市更新经验是否可以直接用等问题,清华同衡规划设计研究院副总规划师刘岩、世邦魏理仕华北区战略顾问部负责人王俊傑受邀做客凤凰网年度策划《明日之城》,与凤凰网房产总编辑周翔宇深度探讨“城市更新中的‘轻、重、缓、急’”,解码城市更新的未来发展趋势。

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从左至右:周翔宇、刘岩、王俊傑

以下是凤凰网《明日之城》的采访过程:

城市更新的“微更新”与“精改善”

周翔宇:这几年我们发现“城市更新”被讨论的越来越多,从去年10月份的中央金融工作会议也提出,房地产“三大工程”建设,其中城市更新是非常重要的一块。从二位的工作来看,您二位跟城市更新接触的时间是从什么时候开始的?最近这一段时间,城市更新的概念或者政策有什么样的变化?

刘   岩:我从事城市更新工作的时间比较久,我在清华同衡负责的第一个项目是2007年的株洲旧城更新,在张杰老师指导下,当时形成的两个认识和六个层次织补的方案,直到今天一直是我们团队从事城市更新工作的思考起点。

我同时也是从事遗产保护工作的,从今天往回看,我觉得遗产保护对城市更新有非常重要的底层支持作用。我们的城市大多数有悠久的历史文化。我们有140多座国家历史文化名城,在这些地区做城市更新,遗产保护方面的知识是首先需要具备的,里面有若干法律、法规、包括一些习惯做法,有些是硬性的,有些虽然有弹性,也是我们要注意的。在整个古城或者老城层面,首先要把“能够更新,如何更新”这件事解决掉,并不去强调一定要更新成什么样,而是把更多的空间留给后续,在实施过程中进行尝试。宏观规划是具有公共资源属性的,在增量时期配置资源的习惯,在存量时期一定要改过来:保障好公共资源,减少对市场行为的干预。

从我们自己做过的项目看,三坊七巷、南京老门东这是一种尝试;景德镇的陶溪川、陶阳里是另外一种尝试;北京旧城的做法也算是一种尝试。这些尝试基本上可以分为两大类:

第一类叫做“微更新”。微更新主要是更新一些胡同、街道和共生院,跟老百姓一起去做改善的事情。

第二类叫做“精改善”。精细化改善的背后有两层逻辑,第一层逻辑是满足社会民生需求。比如,在古都北京,要让住在北京老城的人觉得很自豪,家里来了一个朋友,我愿意带他去一个可以代表城市文化的地方。

“精改善”另外一个逻辑是满足社会公共利益中的集体经济需求。以苏州古城为例,整个苏州古城19.2平方公里,里面有一些更新的标的物是有资产价值的,如果由政府或者市民一起做好了,能够使城市整体价值得以提升。这时候,我们的税收支出就从公共资产角度得到了保障。

从十九届五中全会之后,明确提出“实施城市更新行动”,这个行动其实是更加聚焦在一些细致的标的分类上,这种分类跟我刚才讲的两种层次(宏观层次和微观层次,微观层次分为“精改善”和“微更新”)并不冲突,一种是做的方法,一种是具体标的物的分类。

我们国家的城市更新是有传承的。从21世纪初开始,在东部城市碰到一些问题之后,城市更新逐渐传承到现在。今天各种各样的城市更新标准、规范越来越多,很多人说这些办法、条例是不是出的太快,实际上是有一些积累的。但是,我个人对一些标准和规范的出台速度和有效性持保留态度,其实在出台这些规范和标准之时,我们可以更从容一些,让尝试和探索更多一些。

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福建三坊七巷历史文化街区

周翔宇:城市更新不是凭空就出现了,是经过几十年的积累慢慢地在这几年盛开了。您对城市更新有一些什么样的感受和看法?

王俊傑:刘总介绍的很全面了,我简单介绍补充一下。世邦魏理仕这两年出了一个《城市更新白皮书》,在2022年也梳理了我们在全国做过的一些项目,比如,上海外滩区域和北京西城区的一些项目实践。

如刚才刘总介绍,城市更新是一个持续进行的过程,并不是这两年才发生。但是,这两年确实出台了很多相关的条例、政策文件。在城市更新的过程中,我们一直在实践,通过前期策划、定位,包括产业研究、经济可行性测算等方面进行了实践,在相关城市更新政策制定前期,也摸索性地提出了一些意见。城市更新的项目选择标准主要有两方面:

第一方面是必要性。这个项目有没有需要更新的实际需求,比如,通过城市更新对周边居民、企业的生产生活带来的影响,是否可以改善居民的居住环境,提升企业办公氛围等。

第二方面是可行性。可行性主要体现在城市更新的潜力,现有的城市更新项目能不能在更新之后激发出它未来的使用价值。

城市更新如何算“经济账”

周翔宇:刚刚您提到一个点叫“经济可行性”,在您跟政府、跟当地的管委会聊的过程中会提到经济可行性或者盈利性的话题吗?

刘   岩:2008年之前的城市更新规划几乎很少提这个话题,最核心原因,当时是一个增量的时代,是一个规划引领的时代。我们在新区的土地做规划,把路网打好卖地,没见过谁亏损,当时不太去算这个账。

在当时这种背景下,作为城市的主要负责人,可以考虑新旧之间的搭配,无论如何都很难亏损。这个钱还可以反哺旧城。当时我们做绍兴古城,市里就有一个土地出让金5%用来进行古城保护建设的优秀做法。

2008年亚洲金融危机之后,各地开始正视一些潜在压力,2012年、2013年这段时间是城市更新工作相对停滞的阶段,在这个阶段很多城市开始算账了。当时有一个词叫“肥瘦搭配”,比如郑州把老商城跟外围的整个片区做一个新商城的组团,通过组团进行“肥瘦搭配”,这是很典型的做法,里面有做开发的,有保护改造的,当时是这样的思维方式。景德镇也是从2012年开始做的,我们当时为了谋划陶溪川和陶阳里,一定要算整个老城的账,也是这种思维。值得一提的是,景德镇的算账方式已经不再是单纯的投入产出账了。2013年前后,我们开始测算片区开发的内部收益率,从经济角度来辅助规划,判断不同旧城地区更新的可行性。这即使放到今天,大多数的规划院也很难做到这一点。

事实上,城市更新经济可行性的测算方式和我们一开始做景德镇的时候差异非常大,准确的说有两次革命性的进化。2018年之前我们算账是用“投入—产出”模型的,2018年之后,清华同衡和运营团队水木青共同研究出“投入—有效性”的轻重分离新模型,这个模型在2022年之前比较好用,因为现金流产生的渠道比较多,资产评估的三种方式不管用哪种,只是涨幅问题;到2022年之后情况就变化很大了,我们和运营团队共同把这一个模型修改为了两个模型,在宏观层面增加了一个“资产甄别”的新模型,这个模型比较复杂,对规划的作用是把用地性质、建设指标和运营出路与从债到股的金融工具进行了关联。不管是简单有效的ABS,还是我持谨慎乐观态度的REITs,都得让更新的“算法”和“做法”统一起来。毕竟我们是从一线更新实施反向总结的,“好用”才是硬道理。我们之所以请运营团队来参与,是因为越往“股权”上靠,运营团队的作用越大。我个人有个大胆的预测:城市更新中资产管理和地推运营将逐渐密不可分,主板对轻资产的认可也将与港股趋同。

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景德镇陶溪川

周翔宇:同样的问题,您这边也会算这笔“经济账”吗?

王俊傑:我们也在前期做财务可行性测算,城市更新中无法避免的最重要的问题就是资金平衡问题。城市更新项目确实不像以前做房地产开发的现金流模式,城市更新毕竟涉及到产权问题,包括改造的费用等,所以投入相当大。

我们在做前期策划的时候,有几个点是需要提前考虑清楚的:城市更新未来的使用者是谁,这个城市更新好不好用?能不能用?这是我们重点思考的一个问题。基于这样一个思考之下,我们再去通过后期运营端的视角,来考虑未来使用者的具体需求,最后落位到相应的业态中。

城市更新过程之中,经济账的算法更多是依托于刚才刘总说到的,是一个大的平衡。最近,我们有很多关于城市更新资金平衡问题的讨论,通过过往的项目实践,在上海黄埔区探讨过关于容积率的转移,容积率的奖励问题,包括注税联动等一些方式。退出方式也是未来重点值得关注的,比如通过资产证券化REITs这样的方式,进行后期“投融管退”全过程的闭环。

周翔宇:目前您参与的项目中,如果不算重资产的账,算轻资产的账,有没有一些表现比较好的项目?

王俊傑:城市更新这两年火起来,一部分原因是很多项目形成了网红打卡的效应。从运营商来看,其实更重要的是一种业态能不能符合区域本身的产业发展趋势,包括能不能满足周边客群的需要,包括在地居民、企业、商户,对于他们的诉求要在前期进行一个充分的了解和调研。当然这个过程中,也会涉及到产权问题,包括多方利益者的利益平衡问题。

周翔宇:您有考虑这个问题吗?或者在平时城市更新的规划设计中,到底要去吸引谁?比如,现在大家都在讨论如何吸引年轻人。

刘   岩:我个人当然希望去吸引年轻人,毕竟代表未来。但吸引年轻人不一定是理性判断,更有可能是一种“时尚”。很大程度上是因为我们现在的年轻人不够用了,大家缺什么就喊什么。

轻重资产分开算帐是更新时代非常特殊的一种做法,这种做法的底层逻辑是什么,这个不去多说。因此,重资产和轻资产这两本帐可以分开算,但不能分开看。否则一旦到了IPO或RElTs阶段就无处遁形了。我们参与的项目中,多数轻资产项目表现都很好:晋江的五店市在三、四年的时间内实现轻资产盈利;陶溪川今天的轻资产表现也很亮眼,尽管她的变现方式与五店市完全不同。

城市更新的国内外城市之差异

周翔宇:刚才聊了很多关于国内项目的情况,那么国外的一些经验对国内的城市更新有没有一些借鉴意义?

王俊傑:国内城市更新的模式不能完全照搬外国的模式,但是有一些是可以借鉴的。我们国家最近的一些城市更新也在向这个方向发展,一方面是越来越多元化主体参与进来;另外一方面,国内的消费还是走的比较前沿,特别是AI时代对于城市更新的业态需求不一样了。可能在国外,会看到很多咖啡、餐馆、零售品牌等类似这样的业态做为主要商业业态,但是在国内可以看到很多跨界融合的一些好玩的业态,包括年轻人追求的对各种生活方式的体验等。

另外一点,还要从上位规划和政府顶层设计去看国家的城市更新。我们本身具备这样一个体制优势,在城市更新的过程中,更重要的是我们怎么去统筹协调各个相关的政府部门,以及在地居民、商户、企业,让各方进行充分的沟通。

周翔宇:刚才聊到一些海外经验在国内的一些应用,那么国内的很多城市之间的更新经验可以相互套用吗?

刘   岩:其实,城市更新没有模式可言。很多“观察家”,尤其是做平台的人,把很多我们做过的项目总结成为各种模式,“陶溪川模式”、“三坊七巷模式”,我觉得这都是为了吸引流量。城市更新能借鉴参考的只有各方面的教训。同时,城市更新过程中涌现了一些从头到尾,经过了艰苦磨砺的项目操盘手,他们所具备的能力和经验,超越了专业,是更新项目中最需要的。

大家喜欢比较北京和上海:首先,北京的基层治理结构跟上海是不一样的。在这种差异化的基层治理结构下,两个城市的城市更新可能在增收、产权上遇到的困难是一样的,但是在秩序的重建上是完全不同的;其次,从经济角度来看,北京跟上海的经济体量看起来是差不多的,但影响城市更新结果的,与其看GDP,不如看社会固定资产投资总量,这是完全两个结果。所以,很多经济逻辑在上海和深圳不成立,在北京就成立。北京能走的路实际上更宽,正是由于北京能走的路更宽,反而会选择更窄的一条路走。

周翔宇:您觉得未来REITs可能会切入到这个领域吗?如果说这个行业始终不赚钱,或者赚钱时间太长,很难有大量的社会资本进入,赚钱并不容易,那么这个“经济账”怎么算?

王俊傑:首先“非标商业”这一议题目前提的比较多,它的发展特别快。非标商业其实跟城市更新的推进节奏最紧密,很多和商业相关的城市更新项目都是非标商业。首先要看这个项目未来的市场规模,包括现金流、运营状况到底是怎么样的,因为所有的REITs最终目的都是会退出,实现一个良好的现金流闭环。

关于城市更新项目的资金问题怎么去解决,其实很大的一个点是“肥瘦相间”去做。也就是,我们能否从单一的建筑载体,这种单一的项目演变成多元化的,可能是片区统筹开发的城市更新项目,同时涉及相应的一些资产包是否能够多方主体进行参与,包括对未来现金流的金融扶持等等,进行这样的一个演变。

周翔宇:您这边怎么去预判城市更新未来的前景?

刘   岩:我们首先要讨论的是,城市更新现在真实的目标是什么?比如,要解决基本的民生问题,解决流动性的问题,以及提升城市金融资产、降低城市资产负债率的问题,这些指标林林总总,使得我们的目标太过多元了。这些年,我对RElTs从了解到期盼,真开了口子之后又高兴不起来。RElTs一直是资管人的梦想,但现在国内大多数项目的现金流和资产包必须分开算了,IRR和贴现率都是很小的个位数了,我们能否坦然的接受这个落差,然后去选择信托?行业赚不赚钱,探索能走多远多快,寄希望于工具难免器小。城市更新的底层逻辑一定不取决于工具,我们只有踏踏实实的去探索,去尝试,去努力实现共同富裕,才是城市更新真正的目标和路径。

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