导读

9月9日，2024中国城市规划年会之专题会议十七“总体规划的实施与创新”在合肥成功召开。学会常务理事、规划实施分会副主任委员，北京大学城市与环境学院林坚教授在会上作题为《总体规划的思考》的特邀主题报告。

林  坚  学会常务理事、规划实施分会副主任委员，北京大学城市与环境学院教授、城市与区域规划系主任

随着我国城镇化的快速发展，国土空间总体规划成为实现区域协调发展和资源优化配置的重要工具。报告通过分析传统总体规划的演变历程和存在的问题，探讨了改革后的总体规划架构，并结合实践案例，展望了我国国土空间总体规划的未来发展方向。

一、传统总体规划的回顾

报告首先指出，在“多规合一”改革前，我国规划体系复杂，涉及国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、海洋功能区划等多种规划。这些规划在促进经济社会发展、城乡建设、资源配置及保护利用方面发挥了主导作用，但多种规划共存与冲突明显，管理职能交叉，分工不清晰。

我国传统的陆海空间规划体系梳理

1.国民经济和社会发展规划

习近平总书记指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家”。我国制定与实施的14个“五年规划”全面且系统反映了当时的社会经济发展需求和政策导向，在目标、性质、内容、体系和程序等方面不断演进，体现了中国规划体系的适应性和前瞻性。

为解决发展规划“不落地”的问题，国家发改委将发展规划拓展为主体功能区规划，强调区域的协调发展。国家“十一五”发展规划纲要首次提出要求编制全国主体功能区规划，2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》对编制规划提出了具体要求，2011年正式印发《全国主体功能区规划》。主体功能区规划分为国家级、省级两级，侧重区域型国土空间治理，确定了不同区域的主体功能，并据此明确开发强度控制和配套政策引控，提出了城镇空间、农业空间、生态空间、其他空间等四类空间概念，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。

《全国主体功能区规划》部分图件

2.城市总体规划

城市总体规划在城乡规划编制体系中上承城市空间发展战略规划、下接城市设计。回顾历史，城市总体规划经历了计划经济时期（1949年-1978年）借鉴苏联模式的发展阶段；改革开放初期（1978年-20世纪90年代）以指导各项建设布局为重点的发展阶段；20世纪90年代至2018年间，更加强调社会经济环境的可持续发展，发挥规划对城市土地及空间资源的调控作用，同时，总体规划走向区域化和城乡一体化，2005年出台《城市规划编制办法》，2008 年《城乡规划法》正式实施，更加重视各级各类城镇的空间关系，改变了以往城市规划无法触及农村建设、农村地区土地资源浪费严重的状态。

城乡规划的法定体系和实践体系

3.土地利用总体规划

土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对一定时期内一定行政区域范围的土地资源的开发、利用、整治、保护所做的总体部署和统筹安排。土地利用总体规划依据1999年修订《土地管理法》所设立的土地用途管制制度、非农建设占用耕地补偿制度，是落实对耕地实行特殊保护的政策工具，也是国家实行土地用途管制的基础，并形成了国家到乡镇的五级规划体系，是最为重要的资源利用保护规划。其具有五级规划，逐级调控，协调土地供需矛盾，以建设用地（城乡建设用地）控制、耕地和基本农田保护、耕地占补平衡为调控关键，落实基本农田红线管控等特点。报告指出，传统的土地利用总体规划主要是基于耕地特殊保护的土地用途管制，而后期则增加三界四区的建设用地空间管制内容。

中国土地利用规划的四个阶段

4.海洋功能区划

我国海洋功能区划自20世纪80年代末开始编制以来，经历了一系列分类变革。现行的海洋功能区划分为国家、省、市、县四层级，海洋空间分类采用《全国海洋功能区划（2011—2020年）》确定的两级分类体系和8大类海洋基本功能区，是各类用海活动审批与监督管理的基本依据，也是海洋空间规划体系的核心。

8大类海洋基本功能区

5.传统总体规划架构的问题

（1）客观存在的多规划共存与冲突

报告指出，我国传统的各类总体规划反映不同的主题、隶属不同的部门、纵跨不同的层级、依据不同的法律规定、使用不同的技术标准，存在“各自为政”的状况。从国家层面开始，就存在各类规划的用地目标数值的冲突，逐层传导导致下位各级规划的目标和布局矛盾不断加剧，管理职能交叉化、权力义务不清晰等问题更加突出。

（2）各类规划管理不顺、协调不畅

我国传统的各类总体规划的法律关系不明确，缺乏统一有效的规划管理机构，权责边界不清晰，容易产生对土地发展权分权和争利的“内耗”。在实施监管中，城市总体规划、土地利用总体规划具备较强“落地”实施能力，监察执法和行业督察成熟度较高；而发展规划则只是功能性区划，并无实现针对具体地块进行管理的途径。

二、改革动向与新的总体规划架构

报告指出，为解决传统规划体系的问题，我国开始推进“多规合一”的改革，城市总体规划与土地利用总体规划合并为国土空间总体规划。改革后的总体规划架构强调了国家发展规划的统领作用，国土空间总体规划的基础作用，以及专项规划和区域规划的支撑作用，旨在提升总体规划的统一性、协调性和实施效率。

国家级国民经济和社会发展规划要 “发挥国家发展规划统筹重大战略和重大举措时空安排功能”，重在战略引导和经济社会发展布局，结合各类相关专项规划、国民经济和社会发展年度计划等来实施。国家发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。国家级专项规划、国家级区域规划、国家级空间规划，均须依据国家发展规划编制。

“十四五”规划体系架构

国土空间总体规划要“强化国家级空间规划在空间开发保护方面的基础和平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、生态环保等开发保护活动提供指导和约束”。国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和生态保护红线等要求，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

国土空间规划与传统城乡规划、土地利用规划的关系

三、国土空间总体规划实践

报告以省、市两级的国土空间规划编制技术规程或指南以及山东省和潍坊市国土空间总体规划实践为例，为未来的省、市级国土空间规划编制与实施提供了参考。

1.省级规划实践

省级国土空间规划是全国国土空间规划纲要的落实，也是指导约束省级相关专项规划和市县国土空间总体规划编制，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用。《省级国土空间规划编制技术规程》要求突出总体规划的战略性、综合性、协调性和约束性，提出了规划编制的“八项任务、五项要求、十一个主题”。

《省级国土空间规划编制技术规程》提出的“八项任务、五项要求、十一个主题”

报告以山东省国土空间总体规划为例，该规划提出了面向高质量发展的省级国土空间规划编制技术路线，形成国土空间总体格局统筹技术，并在智慧化治理方面进行了探索。

山东省国土空间总体规划实践的关键点：

（1）高质量发展。山东省国土空间总体规划提出了面向高质量发展的省级国土空间规划编制技术路线，明确了“围绕高质量发展，建设现代化强省，塑造山东美丽国土空间新格局”的国土空间规划总航向，坚持以生态文明为导向，以人民为中心，主动适应经济新常态和环境紧约束要求，统筹国土空间保护开发。

山东省国土空间规划编制技术路线图

（2）统筹协调。规划形成了涵括农业、生态、城镇、海洋等空间的总体格局统筹技术，平衡多主体、多目标需求，在全省范围内构建涵括城镇化、生态安全、农（渔）业发展格局的“一群双核、两屏三带、三区九田”的国土空间开发保护总体格局。

（3）智慧化治理。规划在智慧化治理方面进行了探索，借助“实景三维”“透视山东”等三维空间体系建设，同步构建了“即时分析、实时展现”的全省国土空间规划“一张图”，为推进国土空间治理数字化转型奠定了基础。

2.市级规划实践

市级总规是城市落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的空间政策。《市级国土空间总体规划编制指南》强调市级总规是市域国土空间保护、开发、建设、利用、修复的行动纲领。

《市级国土空间总体规划编制指南》提出的规划编制要求

报告以潍坊市国土空间总体规划为例，展示了如何通过统筹区域、资源、陆海、城乡和产业等方面，实现规划的有效传导和管控。

潍坊市国土空间总体规划实践的关键点：

（1）面向区域统筹。明确重大保护和发展领域的区域协同、强化内外双循环衔接；

（2）面向资源统筹。以主体功能区为依据，以三条控制线为抓手，构建与三级阶梯自然地理格局匹配的山水林田湖草人生命共同体功能空间；

（3）面向陆海统筹。协调海岸带和海域综合利用，科学合理保护和利用盐田，盘活重要存量资源；

（4）面向城乡统筹。土地要素的城乡流动匹配人口流动、工业化思维做农业、加强乡村振兴与共同富裕相融合；

（5）面向产业统筹。构建“生产+贸易+创新”的 433 产业空间体系、规划匹配工业化进程、树立“过土地紧日子”的思想。

四、国土空间总体规划展望

1.区域尺度上建立“区域—要素统筹”机制

加强主体功能区等“一片片”的“区域型”国土空间和土地利用区块等“一块块”的 “要素型”国土空间的统筹，发挥主体功能区战略制度的引领作用，链接全域全类型国土空间用途管制制度，重塑空间结构秩序，建立两级空间开发权配置调控下的“区域型国土空间—管制类要素空间—用途类要素空间—项目用地审批许可”的分级国土空间治理框架。

结合主体功能区战略和制度及国土空间规划的编制、实施、监测反馈，“区域—要素”统筹的关键在于4种机制的建立：

国土空间的双重特性：“区域”与“要素”

（1）以“要素”评价“区域”。协同联动“双评价”、资源环境承载能力监测预警、“三线”划定，基于多要素的利用现状与条件对区域开展全面评价，为区域国土空间开发保护格局优化提供支持。

（2）以“区域”统筹“区域”。关键在于通过完善和深化现有主体功能区制度，在确定县级行政单元主体功能定位的基础上，探索乡镇乃至社区（行政村）为基础的主体功能单元划分及定位，实现国土空间开发保护中的上下级区域的功能传导与同级区域的功能协调。

（3）以“要素”统筹“区域”。关键在于通过“三线”等核心管制类要素与建设用地、耕地、林地等关键用途类要素的管控，以相关指标、布局、名录为主要工具，合理分解规划目标任务，有效配置国土空间资源，实现对下位区域的统筹管理。

（4）以“区域”统筹“要素”。关键在于分层次统筹“区域”内的各类要素的结构布局、开发保护。从全域角度对管制类要素空间进行安排，重点在于依关键要素目标，做好各类重要控制线布局，完善国土空间规划分区；对于用途类要素空间，在城镇开发边界内，进一步强化绿线、蓝线、紫线等的管控，统筹内部要素功能格局优化与要素之间的转用，在城镇开发边界外，开展郊野单元规划等不同形式的村庄规划编制，强化村庄规划管控和自然资源精细化管理。

2.各层级总体规划将各有侧重

国家和省、市县、乡镇的国土空间总体规划有别，国家和省级规划侧重战略性，对全国和省域国土空间格局作出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内容；市县规划承上启下，侧重实施指导性；乡镇规划侧重实施性，实现各类管控要素精准落地。五级规划自上而下编制，落实国家战略，体现国家意志，下层级规划要符合上层级规划要求，不得违反上层级规划确定的约束性内容。

3.做好与土地利用计划管理的衔接

国家、省、市、县级国土空间总体规划应联动土地利用年度计划来通盘考虑，落实“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”的要求，发挥土地利用计划管理在合理控制建设用地总量、切实保护耕地等方面的作用，以土地供应引导需求。在继续落实“土地要素跟着项目走”要求的基础上，进一步明确国土空间总体规划对年度计划的约束机制；乡镇总体规划应和国土空间详细规划共同发挥实施管理依据的作用，实现对土地资源的精准配置和有效管理。

供稿单位：中国城市规划学会总体规划专业委员会