作者 | 肖劲松  同济大学建筑与城市规划学院博士研究生

自党的十八届三中全会明确“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”以来，国土空间用途管制制度实现了从无到有、从土地到空间、从耕地保护目标向多目标、从行政手段向多元化手段的突破。2024年自然资源部在昆明召开的全国国土空间用途管制工作会议中提出全域、全要素、全流程的国土空间用途管制制度体系初步形成，实施统一的国土空间用途管制制度（以下简称“统一用途管制制度”）取得阶段性成就。

目前对统一用途管制制度的研究主要聚焦于国际经验借鉴研究、各级政府事权的研究、基于解决各种实务问题的实证性研究、用途管制的刚性或弹性工具的研究等，对统一用途管制制度的学理研究较少，且存在以下三方面问题：一是，对当前统一用途管制制度所涵盖的内容缺乏全面的认知；二是，学理问题的提取缺乏实践中的实务问题作为支撑；三是，学理问题的研究缺乏一定的理论支撑。文章基于“任何学科的学理来源于社会实践”的理念，结合当前实务工作需要，在明确统一用途管制制度“管什么”的基础上，探讨实践中实务问题背后的涉及“怎么管”的根本性、基础性问题，将法理学（界定权力和权利之间的关系）和规划学理（规划的社会功能及范畴和工作途径及方法）结合，抽象出统一用途管制制度的基础原理和逻辑机制。

1 统一用途管制制度的实质

统一用途管制制度是在国土空间多元化目标指引下，国家对国土空间全域、全要素、分层的土地使用变化（用途、强度）进行约束的制度，其涵盖国土空间规划的编制、实施、监督的全流程，和“五级三类”体系的分区分类管制方法对应，是一系列国土空间治理手段的综合运用。

第一，用途管制是国土空间规划工作的核心，国土空间规划的编制过程、实施过程、监督过程都是以用途管制为出发点。

第二，统一用途管制制度是全域、全要素、分层的编制方式方法和实施监督手段的综合。

第三，统一用途管制制度是对土地发展权的限定。为了构建统一用途管制制度，我国需要创设土地发展权这一概念来描述用途管制制度公权力对所有者权利限定的内容。这与英国创设土地发展权概念的缘由一致，而与美国的Development Rights一词内涵完全不同（图1）。结合统一用途管制制度的要求和我国的产权制度，土地发展权在我国有以下两点基本内涵：一是，土地发展权指从土地所有权中的占有权、使用权、收益权、处分权中提取部分权利所衍生出的虚置权利，用来描述所有权中被统一用途管制制度所限制的、不允许所有者自由建设或发展的权利；二是，除土地发展权外的剩余所有权权利并没有受到统一用途管制制度的影响，虽然剩余权利中也存在改变土地使用状态以获得增值收益的部分权利，但是这一权利内容并不是土地发展权。

▲ 图1 | 土地发展权在英国、美国、我国的不同含义

2 统一用途管制制度的基本框架

根据笔者在全国多地调研、访谈所得结论，基于统一用途管制制度的实质，提出当前实务工作主要形成了统一用途管制制度编制体系、统一用途管制制度实施监督体系、和土地使用转换相关的用途管制制度体系、特定空间的特殊用途管制制度体系四部分内容。

第一，当前统一用途管制制度编制体系的实务工作主要聚焦于对用地图斑的管制，在此基础上，对建设用地、陆域非建设用地、海域和无居民海岛从用地规模、空间位置、使用条件等三方面进行管制。

第二，当前统一用途管制制度实施监督体系的实务工作形成了对建设用地、陆域非建设用地、海域和无居民海岛的全流程用途管制手段。

第三，当前和土地使用转换相关的用途管制制度体系的实务工作形成了“规模约束+年度指标约束+明确转换条件+审批许可+利益补偿”的全流程用途管制手段。

第四，特定空间的特殊用途管制制度体系是指需要在统一用途管制制度之上设定更为严格、或需要相互协调的使用条件和管制手段，主要包括林业部门主导的重要自然生态资源用途管制制度、文物部门主导的重要历史文化资源用途管制制度、水利和海洋部门主导的重要水资源用途管制制度、基于时间和空间复合使用的用途管制制度。

3 统一用途管制制度的实务问题和其中的学理问题

在统一用途管制制度的基本框架下，当前实务工作中主要存在三类问题：一是，各地在实务工作中出现的违背政策的操作问题；二是，在实务工作中出现的细节性实务问题，其中相关研究和部分地区实践已经进行改良和优化；三是，背后存在学理问题的实务问题，是统一用途管制制度的根本性、普遍性、空白性的问题，是可以通过法理学和规划学理结合而解开、影响制度运行内在规律的问题。

对背后存在学理问题的实务问题进行归纳，从产权视角出发，提出统一用途管制制度包含三方面的学理问题，分别是全域国土空间的共性问题、国有土地的特殊问题、集体土地的特殊问题。

第一，全域国土空间的多层级分区分类用途管制制度尚未建立，主要包括分区体系、传导体系、土地混合使用、使用条件调整等四方面。

第二，国有土地用途管制制度中土地征收成片开发、城市有机更新机制不完善。

第三，集体土地本身的管制逻辑机制尚未建立，主要包括编制方式方法、地区分配、所有权权能、征地、使用权权能、全域土地综合整治等六方面。

4 从土地发展权视角出发的统一用途管制制度的学理基础

对于上述的学理问题，可以从土地发展权的视角进行解释。在国家实行统一用途管制制度之前，国有土地的发展权归国家所有，集体土地的发展权自然归集体所有。而实行统一用途管制制度意味着国家基于战略目标统一限定土地发展权，这就需要形成从国家战略落实至使用条件的、对全域全要素的土地发展权统一管制的逻辑。在此基础上，国家自己所有的土地（国有土地）和不是自己所有的土地（集体土地）的发展权限定程度和剩余权利保障并实现的方式方法不同，从而决定了国有土地用途管制制度和集体土地用途管制制度也存在着特殊性的管制逻辑（图2）。

▲ 图2 | 从土地发展权视角出发的统一用途管制制度构建总体思路

4.1 全域全要素的普遍性管制逻辑：多层级分区分类用途管制制度优化

第一，明确各层级国土空间规划分区对发展权的限定程度。不同层级的国土空间规划有不同层次的目标定位或需要解决的问题，基于此，不同层级规划分区（地类也是一种区块）需要明确“根据不同层级的能不能发展和发展什么的要求进行资源配置”的管制逻辑。

第二，形成从战略目标至详细规划所明确的发展权限定内容的传导机制。从当前研究所关注的“传导些什么”向 “上一层级规划如何约束才能传导下去” “下一层级规划又如何落实得了”的管制逻辑转变，包括上一层级分区如何向下一层级分区细分和对应、约束指标工具如何有效运用、总体规划和详细规划之间如何通过单元传递等。

第三，形成用途混合机制，明确“在不会干扰到目标实现且没有负外部性影响的前提下创造空间价值”的管制逻辑。

第四，形成基于单元的使用条件动态调整和反馈机制，明确 “适应实际开发需求”的管制逻辑。

4.2 国有土地的特殊性管制逻辑：土地征收成片开发制度和城市有机更新制度优化

第一，基于土地发展权与国有土地所有权的关系，优化土地征收成片开发制度，明确“提供公共物品”的管制逻辑。

第二，基于土地发展权与国有土地使用权的关系，优化城市有机更新制度，明确“土地发展权的限定要为使用权中的使用改变行为留有一定弹性空间”的管制逻辑。

4.3 集体土地的特殊性管制逻辑：集体土地用途管制制度构建和优化

第一，基于土地发展权与集体土地所有权的关系，构建和优化集体土地用途管制编制、地区间补偿和协调、所有权权能拓展、征地补偿制度。

第二，基于土地发展权与集体土地使用权的关系，构建和优化集体土地使用权权能拓展、全域土地综合整治制度。

5 结语

现代规划的完整概念可以概括为“学理—制度—实务”，三者之间不断通过“思想修正—体系完善—实施评估”的方式相互促进、反馈，即需要不断地在制度实施中评估实务问题，提取出其中的学理问题，通过修正学理思想对制度体系进行不断地完善，并再次将制度体系反身于实务工作，以使学理思想不断地迭代演进和滚动发展。过去城市用途管制制度形成了成熟的学理基础，即控制性详细规划的理论和方法，在深化国家空间治理改革的目标要求下，伴随着用途管制范围从城市拓展至全域、全要素， 统一用途管制制度在实务工作中出现的问题亟待新的学理解释。

文章以统一用途管制制度作为对象，以土地发展权作为研究工具，探讨统一用途管制制度“管什么和怎么管”的问题。在借鉴国际经验时，每个具体制度应在与土地发展权和国外土地所有权或使用权的权能关系一致的情况下进行借鉴，不可盲目借鉴。在明确了这些基本的学理问题之后，各地方政府便可以根据自身面临的实际问题和治理能力因地制宜制定具体的用途管制制度，否则各地方政府的实务工作就缺乏一个围绕统一用途管制制度运行规律的基本指导。

（感谢导师孙施文教授对本文的指导和帮助。本文为第十一届“求是理论论坛”征文学生组获奖论文，研究目标：规划理论。）

【基金项目】国家重点研发计划项目“国土空间规划实施监督理论与监测网络框架设计”(2023YFC3804001)资助。