导读

2024年11月30日上午，中国城市规划学会详细规划专业委员会年会在成都市成功举办。会上，学会理事，青岛市城市规划设计研究院副院长、总规划师王天青作题为《海域国土空间详细规划编制技术研究与实践探索——以青岛市为例》的主题报告。

王天青  学会理事，青岛市城市规划设计研究院副院长、总规划师

1研究背景

1.1海洋是人类生存发展不可或缺的资源

海洋是生命的摇篮、重要的生态系统，人类生存的基础保障。海洋为人类提供了大量生存资源，拥有巨大的生态服务功能。海洋与陆地空间相互交汇，生态系统相互依赖，经济产业息息相关，构成“从山顶到海洋”贯通一体的自然生命共同体。

1.2探索编制海域详细规划是国土空间规划编制体系构建的要求

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。”自然资源部《关于开展省级海岸带综合保护与利用规划编制工作的通知》（自然资办发[2021]50号），提出要建立健全“详细规划编制等方面的规划实施保障机制及政策措施”，保障规划的传导与实施。针对国土空间规划体系中海域等特殊区域既有详细规划类型还未覆盖的情况，自然资源部《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发[2023]43号）中提出“结合实际依法在既有规划类型未覆盖地区探索其他类型详细规划”的要求。

落实自然资源部的要求，山东省自然资源厅《关于加强和改进国土空间详细规划工作的意见》（鲁自然资字〔2024〕72 号）要求科学划定海洋、风景名胜区、自然保护地等特殊区域详细规划单元，对用地用海开发强度、设施配置、景观风貌等作出实施性安排，作为用地用海报批、核发规划许可的依据。

1.3 编制海域单元详细规划具有提升用海审批管理科学性的实际意义

目前用海申请和审批主要采用依项目申请、单项目海域使用论证的形式，缺乏海域使用的系统性研究，不利于海域资源的合理分配和利用，也不利于统筹生态保护与资源优化利用。通过海域详细规划，强化陆海协同空间治理和要素保障，提高海域空间治理的系统性和精细度，可为用海审批管理提供科学系统的技术支撑，助力海洋空间的高质量发展。

1.4 编制海域单元详细规划是实现海域空间资源资产化的基础

海域是一种自然空间资源，也是全民所有的自然资产。作为资产，需要保值增值，实现财政收入和社会增效。作为客观存在的自然资源，需要通过用途管制实现空间用途的稀缺性和多样适应性，满足使用权出让和多样化社会需求。为实现自然资源的长期持续利用，还需要通过生态保护与修复，维持自然资源的稳定性。政府履行自然空间资源的用途管制与生态修复职责，需要通过精细的法定空间规划，满足规划许可和生态保护的合法性，提高生态修复工程的系统性和精准性。市场企业通过获得明确使用年限和用途的规划许可，将海域空间转变成可以运营的资产，依据详细规划的指导和支撑，开展具体的开发利用活动（图1）。

图1 海域空间资源资产化模式图

2海域国土空间详细规划编制技术体系架构

2.1 编制海域详细规划的现实困难与技术应对措施

2.1.1现实困难

（1）编制技术基础薄弱。目前的用海项目依据“海洋功能区划+用海论证”审批，传统海洋空间规划体系中没有详细规划类型，海域详细规划可依据和借鉴的技术基础薄弱。

（2）受海洋空间资源的特殊性制约。海洋空间的开放性、流动性、脆弱性，使各类用海工程“牵一发而动全身”，存在很大的负外部性，必须对海洋保护利用采取“最严格的特殊手段”，陆域空间管制技术不能直接用于海域空间，并且需要比陆地空间规划采取更加审慎的态度。

（3）陆地和海洋空间基础地理信息数据存在较大差异。陆域的地形图和海图、海深图在数据基准、比例尺、要素内容、空间精度等方面存在很大差距，对陆海统一编制详细规划带来很多困难。

2.1.2技术应对措施

（1）需求牵引，破解路径依赖。以海域空间保护利用需求为导向，用途管制为手段，因地制宜、因需制宜研究设定编制技术内容。

（2）强化地理单元的整体研究，破解局部海域规划的局限性。以完整的海域地理单元为研究范围，多学科参与，提高规划编制的科学性和可靠性。

（3）分层分期，稳步推进。采用通则式管控和精准管控相结合的方式，分层编制海域详细规划，按需要分期编制精细化详细规划。

（4）落实“两统一职责”，逐步统一陆海基础地理信息数据标准。结合自然资源系统的“两统一职责”，逐步开展海域资源详细调查，完善海域空间基础地理信息，建立陆海一体的自然地理信息平台和陆海统一的基础信息数据标准。

2.2海域详细规划的单元类型及主要规划内容

依据规划目标和空间资源禀赋差异，海域详细规划包括陆海兼具的海岸带详细规划、海岛（以可利用无居民为主）详细规划、海洋发展区详细规划、海洋保护区详细规划等 4 种类型的规划单元（图2）。

图2 海域国土空间详细规划单元划分类型示意图

2.2.1陆海兼具的海岸带详细规划单元

为强化陆海统筹的空间治理理念，可以将海岸线两侧一定范围的陆域和海域空间划为一个详细规划单元，一体化编制（图3）。受详细规划编制管理机制影响，陆域和海域分别划定规划单元时，可以将海岸线两侧的陆域单元和海洋单元统一编制，落实陆海统筹要求。

图3 陆海兼具的海岸带详细规划单元示意图

主要规划内容包括岸线保护利用、近岸陆域空间的开发建设和生态保护、近岸海域的保护利用、道路交通和市政基础设施等方面。

（1）岸线保护利用。包括自然岸线保护范围、岸线建筑退缩线、岸线利用功能、赖海岸线设施布局、防风暴潮工程等。

（2）近岸陆域空间的开发建设和生态保护。包括本着“以海定陆”原则确定陆域生态保护空间、滨海公共开放空间、开发建设地块的功能、开发强度、建筑高度、密度、建筑体量等。

（3）近岸海域的保护利用。包括本着“以陆向海”原则，细化用海类型，明确海域保护修复空间及措施，细化开发利用海域空间，布局用海设施，明确利用强度等。

（4）基础设施规划。本着“陆海一体化”原则布局交通、市政和防灾减灾设施。

2.2.2海岛详细规划单元

海岛单元详细规划单元主要是可利用的无居民海岛，规划范围以海岛为核心，包含周边空间关联性较高的海域。有居民海岛，一般将相邻海域纳入规划范围，参照陆海兼具的海岸带详细规划进行编制；面积较小的有居民海岛，可以参照可利用的无居民海岛详细规划进行编制（图4）。

图4 海岛详细规划单元示意图

主要规划内容包括海岛岸线保护利用、海岛保护修复与开发利用、毗邻海域保护利用、道路交通和市政基础设施。具体规划内容与海岸带详细规划基本一致，海岛保护修复与开发利用方面应当首先细化明确禁止开发建设区，明确保护对象、保护措施，需要生态修复的海岛应当明确必要的修复工程和非工程措施。

2.2.3海域利用区详细规划单元

以总体规划确定的海洋空间一个或多个规划分区为单元。主要规划内容包括细化用海类型，增加用海强度的控制，非排他性用海增加负面清单，构建“分区管理+用海准入+容量控制+规划许可”的用途管制技术（图5）。

图5 海域利用区详细规划单元示意图

2.2.4 海洋保护区详细规划单元

海洋保护区除依据《自然保护区条例》和《海洋特别保护区管理办法》要求，按照《自然保护区总体规划技术规程》和《海洋特别保护区功能分区和总体规划编制技术导则》规定编制的内容和技术要求编制总体规划外，一般情况下不需要编制详细规划。允许的有限人为活动需要建设必要的设施时，如与适度参观、旅游相关的必要公共设施、线性基础设施建设、防洪和供水设施、重要生态修复工程等需要编制详细规划，详细勘定空间位置、明确建设规模、型制等内容。

3 青岛市海岸带详细规划试点

由规划、海洋、交通、生态多学科联合组成技术团队，分工协作，分别从水动力、生态环境、海洋水产、海上交通、海洋旅游、空间管理等多个方面开展基础调研、专题研究、提出专项结论和建议，由规划技术人员统筹各专题研究结论，编制详细规划成果。

3.1 规划试点选址与规划范围确定

胶州湾一直是青岛城市发展的核心地带和生态格局的核心，经研究确定选址于胶州湾开展海岸带详细规划试点。胶州湾面积广阔（370.2平方公里），需要划分单元编制详细规划。单元划分遵循了如下原则：

（1）以自然地理单元及生态空间完整性为基础。

（2）与国土空间总体规划和海岸带专项规划确定的规划分区相衔接。

（3）综合考虑行政边界（或渔业管理控制线）和现状海域使用权属。

依据规划原则，将胶州湾内划分为7个海域单元（图6）。单元2紧邻的胶州湾东岸正处于新旧动能转换、老城有机更新的历史机遇期，人口密集、发展诉求强烈，综合海域空间管控要素的典型性和多样性，选取单元2开展海岸带详细规划试点，统筹单元自身和周边陆海关系，明确规划研究和规划范围。

图6 胶州湾海域规划单元划分图

3.2 基础研究

3.2.1 资源禀赋研究

胶州湾以团岛南端、薛家岛北端连线为界，是一个典型的半封闭海湾，生态空间相对完整，规划将胶州湾作为一个地理单元开展基础研究，明确规划区域的水动力及水交换、海床演变、自然生态等资源禀赋与胶州湾整体环境的相互影响机制（图7）。对规划区域的地形（水深和坡度）、资源类型、.沉积物类型、水环境质量、自然生态环境、海水水质、沉积物质量、海域利用现状、陆域土地利用、陆域基础设施、海域基础设施等方面开展详细调查研究（图8），研判规划区域的发展优势和存在的问题，为规划编制提供支撑。

图7 胶州湾资源现状分析图（部分）

3.2.2 保护与发展目标定位

依据上位规划的约束和指导条件，结合规划区域的发展优势和存在的问题，明确规划区域的发展定位和保护开发利用目标：探索海洋生态保护和发展利用相融合的新范式，践行海陆功能联动和生态共治理念，打造胶州湾东岸的海岸带生态活力示范区，包括建设生态湾区的东岸会客厅、帆船之都的后海新天地 、海陆联动的青岛样板段三个分目标。

图8 胶州湾资源现状分析图（部分）

3.3 生态保护与修复

以胶州湾国家级海洋公园为核心，以河口、湿地、自然岸线等典型生境为支撑，形成胶州湾总体生态保护格局。规划区范围内重点保护白泥地外侧滩涂湿地和沧口水道（图9）。生态修复工程主要包括岸线整治修复、滨海湿地修复、河口湿地修复、生物多样性监测。规划区范围内重点实施李村河口海草床生态系统修复、沙脊适当补沙修复（图10）。规划对污染防控、海洋环境灾害防御等方面也作出规划部署。

图9 生态保护规划图

图10  生态修复工程布局图

3.4 资源环境承载能力和开发利用适宜性评价

规划利用“压力-支持”分析法，从水环境质量、沉积物质量和生态结构三个维度评估规划区域及胶州湾的环境承载能力；从对规划区及胶州湾生态环境的压力及资源适宜性等方面，对海上游乐活动、浅滩活动、海上体育运动、游艇码头建设四类开发利用活动开展适宜性评价，明确规划区域可以承载的利用活动及容量。

3.5 开发利用规划与方案设计

规划凸显海洋特色，海陆联动培育“赶海拾贝、水上乐园、乘风破浪”三大海上活力场景（图11），布局用海详细方案（图12），打造全龄友好的“体育+”活力片区。

图11 开发利用场景策划图

规划海上交通航线，布局海上交通设施；制定防风暴潮方案，规划岸线生态改造方案和滨海公共空间，确定景观眺望系统（图13），对重要节点进行详细设计（图14）。

左：图12 用海功能布局规划图；右：图13  支撑系统规划

图 14 重要节点规划设计图

3.6 海洋环境影响评价

运用数模分析技术，对规划设计的用海工程、生态修复工程以及人类活动对生态环境产生的负面和正面影响进行定量、定性分析，评价结果与规划设计方案、规模控制等内容动态校核，支撑最终规划方案的确定。

4 思考与建议

4.1 分层编制海域详细规划

鉴于海洋空间的开放性、流动性和开发利用需求的不均衡性，海域国土空间规划宜分层编制。以国土空间总体规划为依据，以海域详细规划单元划分为主体，编制覆盖海域空间全域的通则式详细规划，重点明确保护底线、资源利用上限和开发利用的一般规定，用于指导约束零星的海域空间开发利用项目；生态敏感或开发利用强度较高的海域应编制精细化的海域详细规划，精准指导海洋空间的开发利用。

4.2多学科参与，强化专项研究支撑

鉴于海洋空间系统的整体性和脆弱性，详细规划编制应当以多学科组成的技术团队承担编制技术工作，强化基础研究的支撑和规划环评验证作用，增强规划成果的科学性和可靠性。

4.3以问题和目标为导向，因需设定规划编制内容

鉴于海洋空间系统的复杂性和利用多样性，应当按需设定规划编制内容。本着“用什么就编什么”的原则，以国土空间用途管制为遵循，以统筹保护和开发利用需求为导向，研究设定编制技术内容，不追求规划内容和形式上的一致性。

4.4保护优先，以高水平的保护承载高质量发展

海洋空间总体上属于生态空间，生态保护与修复应作为详细规划的必要内容和开发利用规划的基础。

*本文已经专家审阅

供稿单位：中国城市规划学会详细规划专业委员会