导读

全国城市更新工作步入快车道。2025年1月20日，全国城市更新工作部署视频会议在京召开。会议强调，要进一步认识实施城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。

值此之际，中国城市规划学会特推出“城市更新大家谈”栏目，组织专家学者撰文，从城市更新的价值、目标、规划、制度和财务等关键领域，以通俗易懂的方式解读城市更新的内涵与实践路径，助力社会各界提升认知水平，推动城市高质量发展。

城市如同一个生命体，城市更新就是城市生命体持续不断的生命活动。但这种生命活动在更长的城市生命周期内和更多情况下应该表现为细胞层面的新旧代谢与生命演进，亦即小规模渐进式的持续更新，而非大规模断裂式的大拆大建。从客观规律上说，城市的增量型快速发展阶段是城市的初步建设阶段，城市的存量型稳步发展阶段是城市的维护和提升阶段。就城市发展的全生命周期而言，增量型发展阶段是短期的、非常态化的，而存量型发展阶段是长得多的、常态化的。

1 城市更新行动标志我国城市发展模式发生重大转型

在中国已经持续了30多年的快速大规模城市改造与建设活动作为一段特殊的历史必将迅速转型，从非常时期逐步转向常态发展，从粗放型增量发展走向精致型存量发展。过去那种手术式的大规模更新改造只能是在极特殊情况下的短期的和暂时的行为。遵循城市发展的客观规律，及时调整城市建设开发模式，让城市建设尽快走上更加可持续的发展轨道，即城市的有机更新轨道，是当代中国城市发展的必然选择。

过去的发展模式带来诸如城市尺度非人化、风貌同质化、公共空间缺乏、文化遗产消失、社区封闭隔离、环境污染严重、资源消耗骤增、抗灾能力脆弱、土地资源紧张等越来越多的“城市病”。

而新的发展模式则更加注重城市功能的不断优化、城市空间品质的不断提升和城市日常运行、维护和管理水平的持续提高。

与此同时，在城市新区快速建设和旧区大拆大建中形成的大规模房地产开发模式，以及与之相应的“土地财政”机制，必然向更加可持续的城市更新模式及时转变。城市扩张和建设行为带来的经济效益，也必须逐渐被城市健康运行所带来的经济效益所取代。

2 城市更新必须符合正确的价值导向

“人民城市”理念是城市发展的核心价值所在。不断创造和持续提升宜居宜业的城市环境是城市发展的根本目的。城市更新就是要紧紧围绕民生保障和城市公共服务水平提升，不断提高人民群众的幸福感和获得感。城市不是“展示布景”，而是“生活场景”，在更新活动中不能简单追求城市表面的“整洁”与“统一”，更要珍惜城市的“烟火气”。目前阶段特别要要加快中低收入阶层住宅供应体制改革，加大力度推进城市适老性改造，为城市弱势群体提供更有效的公共服务和有尊严且可接受的生活空间。

城市是最重要的经济活动中心。城市发展毫无疑问要为经济持续增长提供空间保障。经济持续增长需要持续的科技创新，不断涌现的新质生产力带来城市经济能级提升的持续保障。城市更新就是要让城市不断适应新质生产力的空间需求。

城市是人类历史文化最重要的物质空间载体，城市本身也是最重要的文化产品。城市更新必须保护和传承好城市历史文化遗产，并为后人留下当代文化的结晶。建成遗产保护的根本出路在于适度利用并得到活化。城市更新活动应该在保护延续城市历史风貌的前提下，进行必要的小尺度提升性改造或小规模“针灸式”改造。

城市更新也要使城市更具韧性和可持续性。通过系统性的更新，逐步恢复和改善城市生态水系，强化土地的保水性与透水性；逐步加强城市生态绿地建设，加强城市生态空间的系统性和网络性，兼顾城市生态空间的集中与均布；等等。

3 城市更新需要科学系统的城市体检和规划引领

城市更新的动力来自于城市自身对发展需求的不适应，以及城市在发展运行过程中不断出现的问题。总的来说，城市的持续更新是必然的，但又不一定是必须的。城市文化的结晶需要时间的沉淀，人类的可持续发展也不允许我们不断地大规模更新，无止尽地消耗宝贵的地球资源。如何才能准确地判断更新对象？这就需要科学系统地坚持进行“城市体检”。通过“体检”，及时地发现问题。对于存在问题的地方，要及时地纳入城市更新行动；对于尚未出现问题的地方，也要避免不必要的改造更新。

过去的大规模城市新建行动，需要规划的引领；在城市更新行动中，更加需要规划引领。引领城市更新的规划，是建立在科学体检基础上对城市存在问题的系统性思考和系统性的解决方案，是适应于城市运营和维护需要的系统性预判。在城市持续的有机更新过程中，规划的角色应越来越地体现在“针灸式”的准确点位判断。对于将会大量出现的微观层面的微小尺度更新活动，规划更多地表现为制定出原则明确又弹性灵活的管控规则。总而言之，城市更新规划应该是更加便于动态调整的规划，更加强调底线管控的规划，更多表现为规划管理规则设定而非毫无弹性的规划，不仅体现空间安排同时也体现时序安排的规划。

在当下阶段，城市体检和更新规划的重点，应特别关注城市老旧居住空间和老化的城市基础设施。通过“体检”及时发现隐藏的安全隐患并进行改造更新，不断健全城市防灾设施体系，提高城市抗击各类灾害的能力；加强城市应对各类环境变化特别是气候变化的适应性规划和建设 ；建立健全城市紧急状态应对机制，完善各类紧急状态预案及其相关设施；建立健全城市避难系统，减少各类灾害来临时的伤亡损失等，使城市更具韧性。

4 城市更新需要各类创新技术的保障

不同于过去几十年大规模建设活动，城市更新更多地表现为在既有的城市上不断完善城市。因此城市更新必然面临着更为复杂的技术要求，需要加快建设工程技术创新，特别是针对城市自然生态环境和历史人文环境敏感脆弱地区的适应性工程技术的创新。比如针对城市更新工程中空间狭小、环境复杂和保护要求高等空间强约束难题，面对工程施工-运营同时空立体交叉等时间强约束难题，必须通过新的技术创新提出新的解决方案。目前工程界已成功实现了诸如超低净空大承载力灌注桩施工技术、零距离维护结构施工技术、既有建筑平推逆作、移位顺作、原位逆作技术等一系列关键技术创新，为城市更新的技术难题开拓了新的技术路径。但就面上而言，在成片历史街区的更新改造中，行之有效的保护维护修缮技术仍是短板，一拆了之再仿造复建的“假古董”仍很常见；在城市更新中的绿色低碳适应性技术的研发上，需要探索创新的路还很长。

在城市更新中，还要充分发挥数字网络、人工智能等新技术的作用，建设并完善城市全要素全过程精细化数字化管理系统。让数字技术和人工智能深度参与城市体检和城市运营监测。

5 城市更新亟需制度创新

在城市发展转型的历史关头，亟需新的制度设计和机制创新。政策制定、规划设计、实施管理及运营治理在城市运行全过程中应该是一个闭环，现有相互断裂的管理机制必须改革。原有适应于新建行为的各种法规制度、标准规范等，在错综复杂的城市更新项目中显得困难重重，越来越难以实施。这一切都亟待我们勇敢地面对，锐意改革改革。

应尽快建立起适应于城市更新要求的市场机制。过去大规模快速发展模式中单一开发项目的自身经济平衡的惯例，在小地块更新项目中越来越不可能。我们已经习惯了的房地产开发模式在城市更新中严重失灵。为什么不可以将眼光放“宽”一点和放“长”一点呢？在更大范围和更长周期寻求投资回报平衡，探索跨地块、跨项目、跨地域、跨时间、跨领域的利益统筹机制。应探索自上而下和自下而上相结合的更新机制，鼓励民间资本投入，建立多元化的保护和更新基金及其投资回报环境；探索城市自主更新路径，改变原有旧城改造政府或开发商单一开发主体模式，鼓励包括市民个人在内的多元化开发主体参与城市更新。建立起“政府-市场-市民-社会”四位一体的共同治理机制和“规划者-建设者-运行者-管理者和需求者”五位一体的相互协同机制，真正体现共建、共享、共治的人民城市理念。

作者简介｜伍  江

同济大学教授、超大城市精细化治理研究院院长、上海市城市更新及其空间技术重点实验室主任，上海市城市更新专家委员会副主任。中国城市规划学会副理事长，上海市城市规划学会理事长，中国建筑学会建筑教育分会理事长。法国建筑科学院院士，美国建筑师学会荣誉会士。曾任同济大学常务副校长、上海市城市规划与国土资源管理局副局长。长期从事城市建筑历史、城乡建成遗产保护和城市更新问题研究。