在我国过往的发展中，城市战略规划展现了高度的前瞻性、灵活性与实效性，与其他规划互为补充，有效引领和指导了高速增长阶段的城市发展建设。以广州为例，2000年和2009年编制的两轮战略规划，为城市跨越式发展和内涵式提升提供了战略引领。

本文以全球视野把握世界城市战略规划的最新趋势，从历史纵深回顾国内不同阶段战略规划的发展演进特点，结合我国高质量发展的核心理念，探索新时代城市战略规划新逻辑。在此基础上，聚焦五大高质量发展关键议题，剖析广州面向2049的城市发展战略的实践案例，为我国超大特大城市实现高质量发展转型提供“广州方案”，为响应高质量发展的城市战略规划提供借鉴。

1 城市战略规划的发展趋势与阶段

1.1 国外城市战略规划的发展趋势

国外战略规划可追溯至1960年代的结构规划，而自1990年代开始，由于全球化激发出强烈的城市竞争动力，叠加市民共治意识和可持续发展观念的觉醒，国外城市战略规划开始蓬勃发展。到全球化深刻发展的当下，以人为本、创新驱动、生态安全、区域协作、开放联通、城市更新、文化赋能等已成为国外主要城市战略规划的关注重点，这些国际经验为当前的战略规划编制提供了最新语境。

1.2 我国城市战略规划的阶段演进

我国战略规划伴随城镇化的快速发展而兴起，回顾我国战略规划实践和理论研究的演进趋势，大体可以划分为三个主要阶段（图1）。

▲ 图1 | 我国战略规划演变阶段划分

1990年代是我国经济社会和大城市快速发展的时期。第一轮拓展型战略规划的制定兼具问题导向和目标导向，强调规划过程中“量”的扩张，同时在规划特征上表现为快速、实效、创新和宏观，在全国范围内得到迅速推广，并有效引导了城市空间的扩张发展。

2008年前后，中国的城市发展面临经济和城市的双重转型，第二轮提升型战略规划从单纯的物质资源竞争转向多元的环境质量竞合，战略规划关注点转向“质”的提升，为当时城市面临的复杂挑战提供了快速、灵活、实效的规划策略。

当前，新时代成为我国发展新的历史方位，多地也开始了新一轮城市战略规划的探索，并强调基于时代要求展望城市发展“远景”，学界也在探索治理视角的战略规划转型，并尝试通过战略规划加强国土空间规划的前瞻性、综合性和协调性。

2 转向高质量发展的战略规划新逻辑

要通过战略规划推动城市高质量发展，就必须准确把握高质量发展的内涵要义，紧扣创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。此外，借鉴并参考全球主要城市的实践，二者相结合形成战略规划语境下的五大议题，即以创新驱动为城市发展第一生产力，以空间协调为城市发展内生特点，以绿色韧性为城市发展普遍形态，以开放联动为城市发展的必由之路，以社会共享为城市发展根本目的（图2）。

▲ 图2 | 高质量发展推动城市发展战略规划转变的演绎逻辑

3 响应高质量发展的战略规划“广州方案”

广州新一轮城市战略规划启动于2022年底，彼时全球发展不确定性攀升，广州面临经济周期性、产业结构性问题叠加的严峻挑战，时代变迁之下广州如何走出一条中国特色的超大特大城市发展道路？战略规划再次迭代升级，锚定“领头羊”和“火车头”的发展总要求，尝试探索响应高质量发展的新路径，为高质量发展阶段的城市战略规划实践提供了“广州方案”。

同时，在新的国土空间规划体系下，广州传承以往在总体规划编制前开展战略规划研究的经验做法，战略规划提出的发展愿景、分阶段目标、空间布局等核心内容作为国土空间总体规划的重要支撑，战略规划中对关键议题研究论证后提出的战略举措、近期行动等则作为总体规划的补充，可通过与五年发展规划、近期建设规划等的衔接，有序推动城市发展目标的逐步实现。

3.1 创新驱动维度：从制造到智造，培育布局新质生产力

产业是城市竞争力的关键所在。当前，人工智能、量子计算机等新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，科技发展呈现关键技术交叉融合、群体跃进的时代特征，同时，应对制造业“大而不强”、工业结构“一车独大”、产业空间破碎化等现实问题，广州2049战略强调以创新驱动新质生产力，实现广州的科技和产业突破，围绕产业高质量发展和“产业第一、制造业立市”的目标，立足新质生产力的培育布局，系统谋划打造科技创新中心和先进制造业产业集群，统筹优化产业空间布局。

3.2 空间协调维度：从市域到流域，广度优化空间格局

流域和海洋一直影响着广州的空间生长逻辑。2000年广州战略规划中的八字空间方针重在谋划市域全局发展；到2009版战略规划则进一步提出打造珠三角一小时都市圈，突出广州中心服务职能，建设成“国家中心城市”。广州2049战略顺应“湾区-流域”的空间势能，立足更广阔的大湾区视野和珠江流域整体谋划，以“两洋”“两江”战略协同湾区城市，携手港澳拥抱黄金内湾，提出“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”的空间发展方针。

3.3 绿色韧性维度：从廊道到网络，统筹绿色发展与韧性安全

生态格局始终是广州战略规划的突出重点，2000年广州战略规划构筑起“区域生态环廊”和“三横四纵”的生态廊道，2009版战略规划更强调可持续发展的理念，提出构建“三纵五横多公园”的开放型、多层次城乡生态网络体系。在全球气候变化挑战加剧的当下，2049战略规划突出了绿色发展和韧性安全两大主题，目标是建成山城田海共融、公园全域共享、环境安心舒适、低碳先锋引领的绿色韧性之城，打造人与自然和谐共生的城市典范。

3.4 开放联动维度：从区域到世界，开放联动内外循环发展

推进高水平对外开放是推动高质量发展的强大动力。从2000年战略规划仅在目标中提出“国际性区域中心城市”，到2009年战略规划建设“服务全国、面向世界的国际大都市”并主动参与全球产业分工，广州已逐步接入世界城市网络。当前超大城市已经成为参与全球化竞争的关键主体，广州2049战略将“中心型世界城市”提升至城市发展的总体愿景，并提出建设全球产业链供应链中心，打造国际交往中心，全面拓展高质量发展的空间和纵深。

3.5 社会共享维度：从安居到宜居，缔造岭南优质新家园

提高人民生活品质是城市建设发展的价值核心和根本所在。2000年广州战略规划提出建设“适宜创业发展、适宜居住生活”的人居环境目标，经历多年的“硬件”补短板后，2009年广州战略规划开始更关注合理的城市容纳水平，控制城市人口规模与结构，提升城市空间环境品质。当下，实现人民对美好生活的向往是我国现代化建设的出发点和落脚点，广州2049战略提出把广州建设成为劳动者、创造者、奋斗者的理想家园，重点关注新市民的融入需求、老幼等特殊群体的公共服务需求、全民共享的游憩空间需求等。

4 总结与思考

广州面向2049的城市发展战略是响应高质量发展的创新实践，其突出特点是紧扣时代要求，以区域视角和战略眼光来进行长远谋划，具体表现为将广州放在粤港澳大湾区的整体发展中进行谋划，同时面向未来长远发展，提出融湾向海、建设供应链中心等战略举措。

完成规划编制后，笔者也对战略规划的长期发展产生了三点思考：首先是怎么编，如何使战略规划能够透过纷繁复杂的表象，抓住影响城市长远发展的战略性关键问题。这迫切要求应用更多的新技术新方法，在面向未来发展的诸多不确定性中找寻相对的确定性。其次是怎么用，如何使战略规划确定的战略举措路径能更好地传导实施，进而有序推动战略目标的逐步实现。作为法定规划外的前置性规划研究和地方政府的纲领性文件，战略规划必须做好与其他法定规划的衔接传导，在影响城市全局发展的重大项目出现时起到方向性把控的作用。最后是怎么评估，未来需要加强对广州2049战略规划的跟踪评估，将实时监测和阶段总结有机结合，保持战略稳定、战术灵活，因时因势动态调校，以提高战略规划的时效性和实效性。

作者 | 邓毛颖  广州市规划和自然资源局局长，教授级高级工程师，注册城市规划师。