袁昕：创新城乡空间治理，繁荣规划事业

作者 | 袁 昕  中国城市规划学会常务理事、北京清华同衡规划设计研究院有限公司院长

随着我国城镇化水平的不断提高，城市工作在党和国家工作全局中占据了越来越重要的地位，城市现代化已经成为中国式现代化的重要图景。2015年，中央城市工作会议指出：城市工作是一个系统工程。做好城市工作要尊重城市发展规律，坚持人民城市为人民。2018年,国务院组建自然资源部，随后党中央、国务院作出重大部署，明确要求建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系。2024年,《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）再次重申：坚持人民城市人民建、人民城市为人民。同时，提出要健全城市规划体系，加快转变城市发展方式。中央农村工作会议也强调要顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合。在建立国土空间规划体系的关键阶段，又提出健全城市规划体系的要求，凸显了城市规划对于城市工作的重要意义。

尊重城市发展规律是健全城市规划体系的基础

城市是人类社会发展的产物，城市的演进与经济发展、社会进步与自然永续相辅相成、相互促进。尊重城市发展规律，面向城市发展的国土空间规划，不仅要梳理、确定三区三线的关系，更要深入理解城市发展与三大规律的关系，以此为科学依据研判统筹城乡空间结构与布局的演化趋势和优化方向。城市的经济系统、社会系统和自然系统变化速度和周期都各不相同，承受外部干预以及自我修复的能力也有各自的特征，但有一点是不变的：城市中的各种要素之间都是普遍联系且都处在不断发展变化过程中。规划工作的意义就是应对和引导变化，没有发展变化也就没有规划存在的价值。尊重城市发展规律的城市空间生产，既不能朝令夕改任性决断，也不是简单的一张蓝图干到底，核心是顺应规律、引导城市朝向既定目标发展的过程，这张蓝图是长远发展目标，而不能被理解为阶段性的空间规划设计图纸。健全城市规划体系需要我们在空间生产端变革空间规划的表达方式，突出要素普遍联系的系统性，强化规划对变化的应对和对发展的引导。

创新空间治理是健全城市规划体系的关键

科学技术是第一生产力，科技进步是社会经济发展最主要的推动力，也是影响城市空间形态变化的最主要因素。推动由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的新质生产力的发展，促进三大生产力要素的优化组合并转化为发展的新动能，更需要充分解放思想、破除传统思维惯性，适配新型生产关系。空间规划赋能新质生产力甚至本身能够成为一种新质生产力的前提是创新城乡空间治理，建立新型空间生产关系：完善城市空间要素的产权与使用机制、协调空间权益者之间的地位和关系、优化空间价值创造的分配方式。

《决定》中提出要全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。从传统的“管理”或者“管制”到“治理”，一字之差，内涵却发生了重大变化。在城市逐渐进入存量发展的新阶段，国土空间规划在城市中的适用场景和工作重心，不再是自上而下单向的指令逻辑，而是达成多元利益诉求的平衡与形成共识的治理逻辑；不再是快速的空间增量建设，而是能够快速适应技术进步衍生出来的新场景、新消费、新应用的新空间诉求。健全城市规划体系需要我们在空间治理端变革规划的管控思维，突出空间治理为城市发展赋能，强化资源要素的优化配置和创新组合。

提升技术水平是健全城市规划体系的手段

经济的繁荣在于效率，城市高效率源于生产力要素的高度聚集和高水平的空间组织与运作。现代城市，地上地下一体化综合开发形成的三维立体城市空间，已经无法仅仅依靠传统的基于二维平面的土地用途管控来实现精细化的空间治理目标。在以存量更新为主的城市规划建设中，相较于对土地用途的管控，应更多地支持对存量空间和建筑的弹性改造利用，以应对快速变化的社会经济发展需求，这已成为城市空间治理的主要任务。如同芯片通过高精细度和高集成度来提高运行速度降低功耗一样，城市创新要素的空间颗粒度越来越细小，要素间的联系也越来越密切。对城市空间治理能力的要求体现在产生力要素的空间颗粒度和空间集成度管理水平上。健全城市规划体系需要积极利用信息化、大数据和人工智能领域的创新成果，突出智慧国土作为国家治理的空间底座作用，推动智慧城市建设和多部门的协同联动，强化空间规划、建设相关标准规范的创新引领作用，升维空间规划建设与治理的技术手段。

展望“十五五”，推进中国式现代化的国土空间规划，在保障生态安全、粮食安全的基础上，面向城市发展方式转变和城乡融合发展，健全城市规划体系，动态表达对变化的快速响应和对发展目标的引导、变革管理思维，适配新质生产力发展、响应科技进步，利用新技术提升空间治理水平，深化城市建设、运营、治理体制改革等方面的探索将是规划行业转型发展的创新点和发力方向。如果这些变革能够实现，将会给规划事业自身带来新的繁荣。