地方经验 | 兴村共富的“组团密码”来了

导读

为高质量发展建设共同富裕示范区，浙江坚持以“千万工程”牵引城乡融合发展缩小“三大差距”，做好“强城”“兴村”“融合”三篇文章，因地制宜分类推进县域发展轴建设。

近日，浙江省委农办、省委组织部、省财政厅、省农业农村厅联合印发《关于推进乡村片区组团发展的指导意见》，提出到2027年底全省累计建设500个重点村组团片区，辐射带动3000个以上周边村联动发展，这是浙江首次针对乡村片区组团发展出台指导文件。本文着眼于现实问题与需求，对“乡村片区组团”进行了全面解析。

作者 | 董翊明、田园、范征、童岩冰、冷诗雨

浙江省城乡规划设计研究院国土空间规划设计分院

#1 为何建乡村片区组团

（一）现实背景

近年来，浙江深化新时代“千万工程”的成效显著，和美乡村、历史文化村落、新时代美丽乡村共同富裕示范带等载体已实现“点上出彩”、“线上靓丽”。

然而，单个村“小弱散”的问题也逐步显现：一是人口少流出多，据统计全省行政村村均常住人口不足千人，村庄人口净流出比例超50%；二是大分散小集中，11万余个自然村虽然沿河沿路，但空间上较为分散散布，不利于设施配套；三是设施少重复多，单个村设施不足与多个村设施重复配置并存，共享管护不足；四是产业同资源费，农业抛荒、农旅同质，产业同质体量小且增收渠道不足，整体运营协同弱且利益联结不足；五是肌理差风貌乱，城市化、现代化、西方化的过度设计较多，乡村传统元素散落，这些均导致单个村难形成“串点成片”的规模效应与梯度效应，背后的约束是区域产业结构与就业结构不够匹配、城乡设施结构与人口结构不够匹配、收入结构与市民化政策结构不够匹配等。

在“村庄竞争”转向“片区协同”、“行政主导”转向“市场驱动”、“资源消耗”转向“价值共生”的大趋势下，推进乡村片区组团发展的意义在于破解资源分散困局并激活要素配置效率、重构乡村治理体系并提升设施服务效能、推动城乡要素对流并优化城镇村关系、助力建强发展轴并缩小“三大差距”夯实共富基础，进而将片区内生态、文化、空间等资源转化为可持续的综合发展资本，推动片区发展从“政策红利”向“制度红利”跃升。

（二）地方需求

国内多个省份通过乡村振兴示范片区、宜居宜业和美乡村片区等载体，探索多元的多村联动模式。江苏省委农办发布《宜居宜业和美乡村片区建设指导意见》，提出每个片区内不少于15个相连成片的行政村，片区整体实现规划设计、乡村建设、产业发展、富民增收和乡村治理五个协同，主要任务为强化农业生产基础、推动路网连接互通、推进水系综合整治、改善农民住房生活条件、塑造乡村特色风貌、提升基本公共服务、促进一二三产业融合、壮大村集体经济；山东青岛印发《关于高质量建设乡村振兴示范片区的意见》，打造产业兴、组织强、环境美、治理优、要素活、生活富的市级乡村振兴示范片区，带动建设乡村振兴示范片区，主要任务为高标准编制建设规划、全面改善宜居环境、做优做强乡村产业、激活农村资源要素、提升乡村善治能力、着力推进强村富民；广东出台《新型农村集体经济发展促进条例》，四川结合经济区推动差异化片区发展。

浙江省内通过共同富裕示范带、和美乡村片区、未来乡村组团等载体，探索分类的乡村片区组团化模式。杭州高标准推进未来乡村带与乡村CEO联动，宁波制定《党建引领乡村片区组团促进共同富裕工作导则（试行）》，温州发布党建引领乡村连片提升行动方案，湖州打造五批未来乡村组团，嘉兴建设和美乡村示范片区，绍兴实施“和美越乡”共富片区，金华实施三年行动方案推进先行片区，衢州依托诗画风光带谋划片区组团标准，舟山同步建设百里海乡画廊与片区组团，台州引导沿海、沿路示范带、示范片区跨乡镇组团发展，丽水探索共富联合体。

（三）政策供给

乡村片区组团的法律制度日趋健全。《浙江省“千万工程”条例》要求建立健全片区组团发展工作机制，乡村片区组团领域首部地方性法规《台州市促进乡村片区组团发展规定》强化不同类型组团要素政策，《中华人民共和国农村集体经济组织法》为乡村片区组团中农村集体经济组织的资源整合提供了支撑，《中华人民共和国土地管理法》为乡村片区组团跨村土地整合和产业用地保障提供了依据。

乡村片区组团的顶层设计体系逐步完善。2020年以来，不仅省委一号文件等法律法规与政策文件提出推动片区、村庄等联动建设，省领导也在各地调研中强调，加快乡村片区组团发展。

#2 乡村片区组团是什么

为更明晰乡村片区组团的定义，需处理好两组关系：

（一）重点村与片区组团“小与大”的关系

重点村的概念与《镇规划标准（GB50188-2007）》提出的中心村概念相近，即设有兼为周边村服务的公共设施的村，其中特大型村庄为1000人以上，大型村庄为601-1000人。

在单个行政村村域内，可将集聚了较多人口、较强产业、较优设施、较丰资源、较好区位的自然村，以及目前条件一般但潜力较大的自然村当成“重点村”，带动其他一般自然村，在局部上形成“小组团”，可见重点村的关键在于集聚能力与带动能力，由此制定涵盖党建引领、经济发展、设施服务、治理能力、辐射带动5类12个指标的《重点村遴选标准》，其中还针对山区海岛县定制差异化取值的常住人口、村集体经济年经营性收入、便民服务圈3个指标，以及不作要求的汽车通户率、服务设施2个指标。

从多个行政村跨村看，重点村还可通过“组团”的方式，联动周边地理相邻、禀赋相近、产业相似的多个行政村，形成“大片区”，这里“组团”和“片区”互为手段和目的。

（二）片区组团与发展轴“内与外”的关系

一方面，宜结合浙江百县千镇万村的城镇体系和演变规律，以及都市区、县城、中心镇、一般镇与乡村之间直接或间接的带动关系，通过一体编制片区组团发展规划与项目实施方案的“一片一规划”，既要把握因地制宜的片区组团容纳规模的合理区间，如平原、山区、海岛等不同地形下适宜联动的一般村数量，也要探索因时可变的重点村数量，如城镇化工业化不同发展阶段下可依托的重点村数量，及其与中心镇、一般镇镇区、镇域的邻属关系，非必要尽可能不跨镇，避免“小马拉大车”。

另一方面，大多数情况下，发展轴轴域并不需涵盖所有片区组团，而需通过统筹协同的发展轴建设方案与专项规划“一县一布局”，根据“人-地”增长基础与态势，研判三年内重点缩差的“城-镇-村”载体，聚焦可建成的轴域或分段轴域，并控制县（市、区）片区组团总数，避免“满铺全覆盖”，轴域外的片区组团只要能通过各级道路等方式与发展轴联系上，也可由近及远实现共富。

#3 乡村片区组团做什么

（一）乡村片区组团重点任务

1.任务推演

从破解单个行政村“小弱散”的问题导向出发，主要有产业共富、运营共赢、设施共通3大任务、5项行动。

从缩小“三大差距”、建强发展轴的目标导向出发，主要有组织共建、规划共绘2大任务、5项行动。

从凸显乡村环境、文明等特色的特色导向出发，主要有环境共美、服务共享2大任务、5项行动。

综上，乡村片区组团建设内容可总结为“七共”7大任务和15项行动。

2.任务内容

（1）任务1“组织共建”的战略意图：目标导向的机制设计。

行动1——党建联心话家常。

行动2——领雁带头抓重点。

行动3——青年入乡兴三农。

（2）任务2“规划共绘”的战略意图：目标导向的多规合一。

行动4——连片规划绿富美满菜园。

行动5——实施管理有杆秤。

（3）任务3“产业共富”的战略意图：问题导向的错位增量。

行动6——土特产富满菜园。

行动7——新业拉手增饭碗。

（4）任务4“运营共赢”的战略意图：问题导向的联结增强。

行动8——整体运营土变金。

行动9——利益联结抱成团。

（5）任务5“设施共通”的战略意图：问题导向的一体增效。

行动10——路电气网水端平。

行动11——一体管护全家福。

（6）任务6“环境共美”的战略意图：特色导向的环境增色。

行动12——保山护水润麦田。

行动13——修旧如旧乡韵深。

（7）任务7“服务共享”的战略意图：特色导向的服务增值。

行动14——农事家事一站清。

行动15——乡风文明焕新貌。

（二）乡村片区组团发展战略

1.因势利导的区位战略

无论是主动“组群”还是被动“加群”，都离不开农业区位论、工业区位论、旅游区位论、中心地理论等区位理论，不符合区位规律的片区组团，哪怕有强村公司加持，也可能会使“强扭的瓜不甜”，区位的作用也从“趋利避害”转向“因势利导”，即为特定村庄与土特产匹配有利于要素集聚的区位，基于此衍生多村多产利益联结和增值收益分配机制，进而形成报酬递增的正外部效应。

如衢州开化聚高合片区，根据最适宜小香薯5.5-6.5pH值、20-30度气温的农业区位，培育从香薯干到香薯酒再到香薯游的“心有所薯”“土特产链”，并依托阿里巴巴、驻村规划师等外力，谋划农文旅融合的农业公园，打造“人人有事做、家家有收入”的“两有”共富组团。

2.顺其自然的生态战略

正如《天论》提出的“万物各得其和以生，各得其养以成”，乡村片区组团也应循地之道，通过控制人口的明堂、合乎风水的选址、乡土朴素的手法，使片区村庄数量与占地面积处在城镇村大体系中的合理区间，才可能接近天人合一的境界。

同理，位于同一山脉或同一水系的片区组团，往往具备道法自然的生态基础，如临安“天目月乡”五村共富示范发展片区组团注重保护白鹤美丽田园、月亮湾漂流等生态要素，强化天目山生态旅游的综合改造提升。

3.主客共享的文化战略

乡村片区组团从外在整合转向内在融合的关键在于，推进入乡随俗、主客共享的深层次文化认同，既需保护原乡人传统聚落的物质文化载体，也需融入归乡人、念乡人社会交往的非物质文化网络，更需创造旅乡人、新乡人协同焕新的空间场所。

如临海“江南·溪望谷”沿溪乡村片区组团，打通“老屋拯救-青年回乡-村企运营-茶园复兴-文化新生” 的文化保护利用与传承焕新链条，并依托原乡人、归乡人、念乡人、旅乡人、新乡人“五乡人”，运营“今有光”等乡村创意空间。

（三）乡村片区组团实施路径

1.分类定形的空间组织路径

根据重点村与中心镇、一般村的空间与数量关系，将乡村片区组团的空间组织形式分为多种类型，包括众星拱月型、单核联镇型、单核散点型、无核抱团型、单核跨镇型、单核延伸型、双核比邻型等。

2.运营支撑的产业链接路径

依托国企整营、村企联营、多村自营等模式，引导片区产业差异布局、产业链垂直整合、多业态融合创新，推广精准滴灌的土特产链“一链一策”与“链长制”，如金东八仙积道片区探索以线带点促面模式，成立“村集体+投资方+招商运营公司+产业联盟”的运营公司，依托产业共富带培育多个片区。

3.减提同步的设施统筹路径

制定片区组团内重点村设施提级与一般村设施减配“两张清单”，供给托幼、老年助餐点、联村水站等必要设施，同时避免照搬城市、过于复杂的设施，如余杭禹上稻香、径山共富古城等片区探索设施集约的路径。

4.活化适土的风貌营造路径

从片区村民迁入迁出、大小家庭等多元需求出发，采用乡土场景还原、艺术植入、材质对比等低影响适土化手法，推广节地巧装等乡土建造技艺，引导微差与重复的在地化组合，避免千屋一面单调设计与一屋一式过度设计，如长兴八都岕片区强化5株千年古银杏周边古道、古寺等风貌保护，打造“十里银杏古长廊”。

*本文图片由黄宇文、王饶全提供。