以县域城镇化扎实推进浙江城乡融合发展

近年来，浙江省嘉兴市南湖区始终坚持城乡融合发展，持续推进“千万工程”美丽乡村建设，走出一条新型城镇化与新农村建设双轮驱动、生产生活生态相互融合、改革发展成果城乡共享、统筹城乡发展的共富之路。图为嘉兴市南湖区大桥镇胥山村。新华社记者 徐昱 摄

党的二十大报告提出，要推进以县城为重要载体的城镇化建设。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。以县域城镇化推动城乡融合发展，是实现中国式现代化的重要路径。

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求

世界各国在工业化、城镇化过程中普遍存在着城乡二元结构，即城市的工业部门与农村的农业部门在经济和结构上的差异。工业和农业两大部门在资本投入、生产规模、生产方式、生产效率、收入水平等方面存在着明显区别，传统农业部门利用传统方式进行生产，其劳动生产率和劳动者收入较低，而现代工业部门采用现代生产方式，劳动生产率和工资水平相对较高。二元结构理论认为，在一国发展的初期，边际生产率接近于零的农村剩余劳动力不断地向高生产率的城市现代部门流动，直至传统部门与现代部门的边际生产率相等，二元经济完全消解，形成城乡一体化的劳动力市场和一元经济，从而实现城乡融合发展。

中国的城乡二元结构有其自身的特点，表现为二元经济结构与二元社会体制的交织，即城市和农村之间在经济发展、社会保障、公共服务等方面同时存在差异和不平衡。由于城乡二元体制的存在，进城农民无法获得与原市民同等的公共服务和社会保障，在城市看病难、子女上学难、获得住房难、家庭式迁移难等现实导致农民工在城市的不稳定性。由于在城市规划和建设中没有考虑到广大农民工的需求，必然导致城市生活、商业、公用设施用地比例过低，道路、广场、绿化、体育等用地不足，造成了很多“城市病”。农民在城市不能融入，就难于放心、长期地流出土地，留在农村的劳动力也就无法扩大农地经营规模，返乡入乡的人才也难于获得相应的土地资源。而农村教育、医疗、社保、环境与基础设施的落后，则进一步阻碍人口的返乡入乡，从而造成大量农村的“空心化”。

党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。近年来，随着乡村振兴战略的推进，城乡收入差距逐步缩小，但2024年城乡居民人均可支配收入倍差依然达到2.34，城乡居民收入差距已成为我国实现共同富裕的最大短板。正如党的二十届三中全会所指出的，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，只有破除城乡二元结构、推动城乡融合发展，才能真正实现现代化。

县域城镇化是实现城乡融合发展的重要路径

县是我国行政区划的基本单元，通过县域城镇化率先在县域实现城乡融合发展有其必然性。从空间构成看，县域一般由县城、乡镇、村庄组成，是城乡融合发展的基础区域。其中县城是县域经济、社会、文化、行政中心，是带动辖区发展的增长极核，对城乡融合发展具有较强的调控能力。从功能定位看，县域对城乡融合发展具有重要作用。作为经济、社会和文化中心，县城能够提供丰富的就业机会、教育资源、医疗服务和文化活动，为周边乡镇和村庄带来发展机遇，推动城镇化与乡村振兴协同发展。从要素集聚看，县城对农村人口具有一种天然的吸引力，进入城镇的“门槛”较低，更容易促进农业转移人口市民化。从政策支持看，县级政府具有相对完整的行政职能，能够对空间布局、资源配置等进行相对自主的操作。从文化认同看，县城、中心镇与所辖农村地域相连、习俗相似，有利于农民进城后更好地融入。

县域的独特地位决定了其在城镇化过程中不可替代的作用。县域以县城为核心，通过以县城为重要载体的城镇化建设，可以增强县城对周边乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，推进城乡基本公共服务均等化，改善公共产品在城乡间的不平衡配置。县域城镇化能更好地使现代化的红利惠及广大农民，改善农民的生活条件，通过城乡联动融合发展，激发农村增长潜力，促进各类要素资源在更大范围畅通流动，实现城乡共同繁荣。

近年来，浙江以县域为基础，聚焦解决发展不平衡问题、推进城乡融合发展取得良好效果。一是推动中心城市优质公共服务资源向县域下沉延伸，推动基本公共服务均等化，扎实推进公共服务“七优享”工程，实现了县域公共服务资源提质扩容、城乡基础设施和公共服务一体化持续加快。二是扎实推进以县城为重要载体的城镇化建设，有效促进人口集中、产业集聚和农业集约，以县域为基本单元编制“县城—中心镇—重点村”发展轴空间专项规划，统筹产业、基础设施和公共服务设施空间布局，增强城乡融合发展的空间支撑。

前不久，浙江省委、省政府印发《关于以“千万工程”牵引城乡融合发展缩小“三大差距”推进共同富裕先行示范的实施方案》，提出要围绕“富民”统筹做好“强城”“兴村”“融合”三篇文章。明确把县域作为城乡融合发展的重要切入点，把缩小“三大差距”作为县级工作的核心任务，以县域为单元谋划推动城乡基础设施建设、产业一体发展和人才有序流动。

以县域城镇化推进城乡融合发展要处理好五大关系

如何以县域城镇化推进城乡融合发展？我认为关键要处理好以下五大关系。

一是县域城镇化与区域一体化的关系。县域不是孤岛，县域城镇化过程要与区域一体化相协调，要以都市圈为依托实现协同联动。县域应主动融入都市圈、城市群，承接其高端制造、优质产业外溢，形成分工合理、错位发展的产业协作体系 。要努力通过构建“泛中心化”机制，把县域建设成为都市圈的“次中心”“微中心”，强化与中心城市的内嵌式关系，既避免过度集中引发的“大城市病”，又大大提高县城对农村地区的辐射带动作用。为此，需要建立区域协同组织机制、规划统筹机制，打破行政壁垒，推动区域协调发展。

二是农村人口就近就地转移与跨区域流动的关系。我国已经进入中等收入经济体，经济发展方式正逐步从要素驱动转向创新驱动，创新资源将进一步向大城市集中，而产业链其他环节则向中小城市和小城镇转移，这为大中小城市和小城镇协调发展提供了基础。因此，我们一方面要加大公共资源配置向县域倾斜力度，提高县域城镇基础设施和基本公共服务水平，增强县域城镇的人口吸引力，推动农村人口就近就地转移。另一方面，也要为跨区域流动农民工创造更好的条件，推动要素全国统一大市场的形成，最终实现更高质量、更低成本、更为均衡、更加可行的城镇化，引导和支持农业转移人口在不同类型城镇各得其所，让他们在城镇稳定就业和生活。

三是城镇化过程中资源配置集中与扩散的关系。城镇化的过程既是人口和生产要素从农村向城市集中的过程，也是城市基础设施、城市生活方式、城市整体文化和价值观念在农村地域扩散的过程。城镇化过程中集中与扩散的有机统一，既推动着资源配置效率的提高和城市的现代化，也推动着农业农村现代化，让广大农民分享发展的成果。但由于受城乡二元体制和城市偏向思维的影响，各地政府在推动城镇化过程中往往重集中、轻扩散，重城市现代化、轻农业农村现代化，从而导致了城乡分割发展。因此，在县域城镇化推进过程中，要以县域城乡一体化改革为动力，推动城乡地位平等，实现城乡要素双向流动融合和公共资源的均衡配置，真正实现城乡融合发展。

四是本地农业转移人口市民化与外来人口融入城市的关系。近年来，随着城乡一体化体制机制改革的推进，县域内的农业转移人口市民化问题日益得到重视，但外来人口却大多未能享受与本地转移人口的同等待遇，他们在城镇的融入存在诸多困难。随着城镇化水平的提高，外来人口在县域发展中的作用也日益显现，让外来人口享受同等待遇，既是社会公平的必然要求，更是激发县域经济活力的战略选择。因此，需要进一步加强改革，实现由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动所有符合条件农业转移人口的社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。

五是城镇化过程中经济发展与生态保护的关系。从长远和根本上看，生态保护与经济发展是一致的，生态环境的改善有利于经济效率的提高从而促进经济发展，经济发展可以为环境整治提供更好的物质保障。但从短期看，两者也存在一定矛盾，现实中可能因为发展经济导致环境破坏，也可能因为环境保护影响经济增长，因此需要寻找一个平衡点，在平衡运动中实现两者的协调和相互促进。因此，在县域城镇化过程中，要践行“绿水青山就是金山银山”理念，通过体制机制创新明晰生态资源的所有权和经营权，推动生态产业化和产业生态化，让生态建设的成果转化为美丽经济，让经济发展的绿色化成为反哺生态的动力源。

【执笔人：钱文荣，特约研究员，浙江大学中国农村发展研究院院长】