刘佳燕：构建安全韧性社区——基层治理现代化的核心命题

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

刘佳燕  中国城市规划学会住房与社区规划专委会秘书长，清华大学建筑学院教授

1 时代命题：韧性成为城市现代化的核心关切

2025年中央城市工作会议提出建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市目标，并将“安全可靠的韧性城市”列为重点任务。会议指出，我国城镇化已从“快速增长期”转向“稳定发展期”，城市发展进入以“存量提质增效”为主的新阶段。在此背景下，社区作为风险冲击的直接承载体和民生保障的前沿阵地，其韧性能力直接关乎城市治理现代化水平。

当前，极端气候、公共卫生事件与社会风险高度交织，传统以硬件防御和被动应急为主的模式难以应对复合型危机。亟需将韧性理念融入社区“细胞”，构建“预防-抵抗-恢复-适应”的全周期治理体系，筑牢人民城市的“安全底线”。

2 韧性再认知：从刚性防御到动态适应

中央“守住城市安全底线”的要求，本质是韧性治理范式的革新，需突破传统技术思维局限：

（1）从隔绝风险到拥抱不确定性

韧性不是消灭风险，而是培育系统在扰动中重组再生的能力。气候变化引发的“黑天鹅事件”频发，使静态防御体系（如加高堤坝）屡屡失效。荷兰鹿特丹的“水广场”设计允许洪水有限侵入公共空间，通过弹性设计将灾害转化为资源。这揭示韧性的核心逻辑：从追求绝对安全转向动态适应能力。

（2）从主体缺位到能动性重构

当前实践常将基层简单视为政策执行终端或保护对象，忽视其本土知识整合能力与应急协同潜能。当街道统筹力薄弱、居民参与机制缺失时，基层便丧失最关键的响应和行动网络。真正的韧性需重构基层治理共同体——通过街道赋权增能、居民责任共担、社会组织专业嵌入，激活多元主体在风险治理中的协同能动性。

（3）从条块分割到制度弹性适配

复合型风险（如自然灾害叠加社会冲突）挑战着条块分割的治理体系。基层常因缺乏资源调度权，导致应急预案“纸上谈兵”。韧性治理要求打破部门壁垒，建立跨域协同的适应性制度。

3 实践路径：六维韧性系统的协同演进

国际经验表明，韧性社区需融合冗余性、稳健性、多元性、能动性与敏捷性等特征。结合我国国情，可构建六大协同维度：

（1）组织韧性

以基层党组织为枢纽，打通政府、市场、社会行动边界，构建“平急结合”协同网络。通过常设化协调机制实现资源统筹、信息共享与指令贯通，确保治理网络在常态与应急状态间无缝切换。

（2）经济韧性

避免单一产业依赖导致的脆弱性，发展共享互助经济（如社区菜园、共享工具库）降低个体生活脆弱性。探索开放型社区内循环体系（如上海东明路街道社区经济行动），激活在地资源与主体协作，增强经济自主性与抗波动能力。

（3）社会韧性

邻里互助网络是最珍贵的韧性资源。通过应急培训、激励机制培育社区认同感，使社会关系成为危机中的“黏合剂”。同时警惕技术依赖消解邻里互助纽带，防止数字鸿沟阻碍脆弱群体参与。

（4）空间韧性

空间设计需超越单一功能的工程思维，兼顾效率与弹性。如通过功能可转换性（如社区服务中心兼作避难所）、生态缓冲带（雨水花园）、智慧微改造（监测井盖）等，构建多层次响应系统，支持灾害场景的快速适配。

（5）技术韧性

技术需延伸而非替代人的主体性。建立跨系统兼容的数据底座，破除数据孤岛与重复建设。引入智能监测、多形式预警等技术提升社区风险防范能力，同时通过双向赋能机制实现能力共生。一方面技术赋能基层，以分层培训提升多元主体技术驾驭力（如基层人员操作智能预警系统、老人掌握声控安防设备）；另一方面人文反哺技术，通过适老化与用户友好设计（一键呼救、语音交互）弥合数字鸿沟。

（6）制度韧性

构建“预防-响应-学习”闭环：风险潜伏期绘制社区风险地图、制定可操作的预案，危机爆发期赋予基层现场决策权，灾后恢复期推行复盘机制，推动制度持续进化。

4 深层挑战：韧性公平与系统协同

（1）尺度张力：标准化与在地化的治理错配

韧性社区常被简化为韧性城市的末端执行单元，由此触发城市标准化治理逻辑与社区在地化韧性需求之间的结构性冲突。城市层面多依赖技术管控驱动的规模化治理，而社区作为风险应对的“最后一公里”需直面差异化风险情境，这就要求灵活赋权与在地响应能力。现实中两者间适配机制缺失，带来资源错配、权限断裂、技术悬浮等问题。

（2）韧性公正：风险与资源的空间失衡

韧性建设多聚焦于新建社区或示范片区，而风险更高的老旧社区、城中村却因改造成本高、产权复杂被边缘化。建筑老化、管网超期服役、适老设施缺失等隐患，在极端天气下易引发链式灾害。建议通过“城市体检”精准识别高风险区短板并落实资源下沉，探索基于韧性公正的建设补偿机制（如对承担生态缓冲功能的老旧社区给予转移支付），创新微更新金融工具（如发行韧性专项债券），避免安全底线因资源失衡而失守。

（3）工具异化：技术与人文的价值博弈

过度依赖智能设备可能导致“硬件崇拜”。当监测系统因断电瘫痪时，居民互助网络、本土知识体系等软性基础设施才是真正的韧性基石。需明确技术是赋能人文韧性的工具而非统治逻辑，防止数字化加剧治理悬浮。

5 结语：迈向韧性治理新范式

韧性社区建设并非简单的技术命题，而是以人民为中心的风险治理现代化转型。其核心是实现三重平衡：价值维度上，将互助网络、在地知识等社会资本作为韧性核心，坚守人民主体性；系统维度上，统筹组织、经济、社会、空间、技术与制度韧性，构建多维度协同的安全系统；时间维度上，建立“危机学习-制度进化”机制，将每次冲击转化为治理升级的契机。

唯有在制度刚性与系统弹性、技术效率与人文关怀、短期防御与长期适应间找到动态平衡点，才能实现中央“人民城市”理念下的社区韧性新生，筑牢安全与发展并重的可持续路径。