编者按：

当前的高房价与房地产市场的分化，背后深层次的原因是城镇化的结构严重失衡。国际金融论坛（IFF）副理事长、全国人大财经委副主任、民建中央副主席辜胜阻指出，十三五城镇化转型发展方向是从以地为本的城镇化转向以人为本，大力发展五线城市，疏解特大城市人口。以下为辜胜阻在“复旦首席经济学家论坛”上发表的题为《十三五城镇化可持续的健康发展与转型方向》的演讲。

下文为演讲全文：

城镇化的问题与挑战

当前城镇化面临的问题与挑战，我总结有六个方面：

一是以人为本不够。土地城镇化快于人口城镇化，人的城镇化呈现“半城镇化”状态，大城市农民工过客心态严重，农业转移人口市民化任重道远。

二是城镇化效率与质量不高。城镇化过度偏重规模速度扩张，要素使用效率低，地方政府过度依赖“土地红利”和“人口红利”，城镇化投资效率低，城镇化质量有待提高。

三是绿色发展不够。由于城镇化进程中粗放的经济发展方式、资源的粗放利用，城市面临严重的环境污染，城市治理能力的滞后，导致“大城市病”问题日益突出。

四是规模结构不平衡。城镇化体系规模结构不平衡，小城市严重不足，特大城市疯长，城镇化过度依赖超级城市、特大城市而不是大都市圈，人口过度集中于特大城市。

五是市场化不足。城镇化模式多为政府“主导”型，政府在城镇化过程中“越位”和“缺位”并存，行政命令的方式扭曲了资源配置，责任的缺失又导致城镇化建设缺乏良好制度环境和公平的市场环境。

六是协调发展不够。城镇化与工业化、信息化、农业现代化发展不同步，产业化滞后于城镇化，一些地方城镇化演变为房地产化，城镇化的产业支撑能力不足，出现产城脱节。

十三五城镇化转型发展方向

一要坚持以人为本原则，从以地为中心的城镇化向以人为核心的城镇化转型，改变农业转移人口的“过客”心态，让二亿多进城农民工更好地融入城市。市民化是三维转换——农村到城镇的地域转移，农业到非农的职业转换，还有农民到市民化转变。市民化，人如何转？我认为应该是二维路径，首先是改变户籍，关键是稳定的就业，如果你没有稳定的就业，改户口没有用。所以我主张一方面差别化落户，另一方面对于不愿意落户和不能落户的人，办居住证。现在我们的调查显示，80%的年轻一代农民工不想改变户籍，那么他们最希望的是拿到居住证，而居住证要有真金白银的基本功能，特别是小孩的教育。

二要以城市群为主平台，发挥核心城市辐射带动作用，以大带小，大力提升城镇化的集聚效应和规模效应，积极培育新生中小城市，大力发展五线城市，疏解特大城市人口。十三五规划提出，建设京津冀、长三角、珠三角的世界城市群，实际上以上海中心的长三角地区，早就是世界六大城市群之一，是人口最多的世界级城市群。所以我主张要做好大城市，做多中小城市，实现大中小城市的协调发展。长三角应该是一个金字塔，上海在塔尖，下面有杭州、宁波、南京，然后有一大批地级市、县级市，我说的五线城市，就是新生的小城市，比如横店。

三要以城市群为主平台，发挥核心城市辐射带动作用，以大带小，大力提升城镇化的集聚效应和规模效应，积极培育新生中小城市，大力发展五线城市，疏解特大城市人口。十三五规划提出，建设京津冀、长三角、珠三角的世界城市群，实际上以上海中心的长三角地区，早就是世界六大城市群之一，是人口最多的世界级城市群。所以我主张要做好大城市，做多中小城市，实现大中小城市的协调发展。长三角应该是一个金字塔，上海在塔尖，下面有杭州、宁波、南京，然后有一大批地级市、县级市，

现在有人说发展小城市的观点是一厢情愿，谁愿意待在小城市？现在就业机会大量在北上广深，你发展小城市不可能，那些人不会到小城市去的。我们看看德国的小城市，德国70%的居民生活在10万人的小城市。我第一次去德国法兰克福，人非常多，但是现在那里人很少，大家都到周边的小城市。10万人的城市可以发展起来，关键我们在资源配置的时候，不能让那么多优质资源都配到大城市当中。

另一个问题，我们在城镇化过程中间，让农民工长期的背井离乡，是就地城镇化还是异地转移，是把大城市做大还是把小城市做多？这是我们城市化路径的抉择。我们现在规划提出来，依然要就地转移，然后人口的异地城镇化，有些专家讲，2008年彻底暴露了异地城镇化的缺陷，现在这种问题越来越严重。当前的高房价与房地产市场的分化，背后深层次的原因是城镇化的结构严重失衡。

四要坚持效率优先原则，从低效利用劳动、土地、资本要素的城镇化向高效率的城镇化转型，改变城镇化过度依赖“土地红利”和廉价劳动力形成的“人口红利”的要素驱动模式。

五要坚持绿色发展原则，从“高耗能、高排放、高污染”的城镇化向人口资源环境可持续发展的城镇化转型，处理好“金山银山”与“绿水青山”的关系，促进人与自然和谐共生，提升城市管理服务水平，实现城镇化发展的永续性。

六要坚持市场主导原则，从“政府主导”的城镇化向“市场主导、政府引导”的城镇化模式转型，尊重经济规律和城镇化发展规律，因势利导，发挥市场“无形之手”和政府“有形之手”的“双手”协同作用。

政府做什么呢？我总结了一下，政府应该做这六件事：规划的制定、制度的设计、制度的供给、环境的保护、市场的监管、城市的管理。不要科学地划分政府和市场的边界，政府应该做的是这些事情。同时非常重要的是要发挥市场在资源配置中的作用。我们现在反腐出现了一波一波的贪官，实际上是我们资源配置的问题。比如城镇化，土地市场上出现大量的贪官，因为资源配置是掌握在市长手中，所以企业家要面向市场，而不是面向市长，我们资源配置方式改变了，才能够实现真正长期的反腐。

七要坚持协调发展原则，从城镇化与工业化、信息化、农业现代化发展不协调向“四化同步”的方向转变，加快推进农业现代化发展，注重城镇化与产业化协调发展，推动城镇化、信息化、工业化的深度融合。

总之，我觉得要从以地为本的城镇化转向以人为本的城镇化，要把城市群作为主体形态和主题，特别在城市群当中实现大中小城市协调发展。最重要的问题是要大力发展五线城市，同时在中西部要做大县城，推进城乡一体化，然后我们要坚持效率优先的原则，推进绿色城镇化、绿色发展，要从政府主导，转向市场主导、政府引导，最后实现产城融合。

（辜胜阻系国际金融论坛（IFF）副理事长、全国人大财经委副主任、民建中央副主席）