城市更新行动是新型城镇化进程下半场的主战场

作者系中国城市规划学会副监事长、清华大学城市治理与可持续发展研究院院长、清华大学建筑学院教授

中国的城镇化进程是人类历史上规模最大、速度最快的。改革开放以来，城市化率从1978年的17.9%上升到2024年的67%，城镇住房存量从1978年的不足14亿平方米上升到2024年的接近350亿平方米。将近7亿人口实现了从乡到城的转移，这个规模相当于欧洲人口的总量，相当于美国人口总量的2倍，所以中国新型城镇化的“上半场”催生了大量新城新区的建设，形成巨量的建成环境是很自然的。那么中国新型城镇化的“下半场”会是什么样的前景呢？

首先，中国人口总量的增速和城镇化率的增速都已经相继迈过了拐点，人口已进入负增长时代，城镇化率也从快速增长向稳定发展转变。按照目前趋势看，到2050年中国全面实现现代化时，人口总量预计会稳定在12亿左右，城镇化率也会在2035年基本实现现代化时达到75%左右，并进入比较稳定的“平台期”。这意味着城镇化过程中从乡到城的净新增人口还剩1亿左右，这是“下半场”还需要安置的“基本盘”，只相当于“上半场”的1/7。而生活在已城镇化建成环境中的人口会稳定在10亿左右。这个庞大的已建成环境的品质决定了中国大多数人的幸福感和获得感，这个数字是新型城镇化“下半场”中转变城市发展模式、实施城市更新行动所惠及人口的“基本盘”。

其次，城市更新行动是与城镇化进程永续相伴的。在中国的实践中，已从2019年12月中央经济工作会议首次强调的“城市更新”理念，演化形成在长期战略目标引导下解决城市发展中所遇到的问题方法集成，其过程也将永续下去，并与中国城市走向现代化和城市人走向现代化的过程一直相伴。在这个过程中我们将实现向人民城市价值转化的重要实践和理论探索，也会对全体市民赋能、形成对公共事务的普遍关注，创造更和谐的社会，还会进一步激发和释放市场活力，创造新的发展动力，并实现发展成果共同缔造、共同分享的进程。

从城市问题的识别看，城市更新已广泛涉及经济、社会、环境诸多领域；从投入资源看，已从局部资源内部潜力的挖掘走向开放新质资源的整合；从技术逻辑看，从试图“一刀切”的设定更新标准规划转变为因地制宜、分区分类、分时段施策，实事求是地遵循实践结果的检验，去探索地方性、差异化解决城市问题的路径；从产出结果看，城市更新行动已远超各种物理环境的改善，更加聚焦共识战略的达成和以人为本的各类社区的再凝聚，进而深入到对市民的宣传引导，以达成现代公民意识、技能、创造力的全面现代化；从建设价值观看，则将人的活动品质、良好的人与人关系的建立和人与自然环境的和谐相处放在战略级的目标来看待，推动传统城市更新中以项目制的经济利益最大化为中心的价值观念，转变为尊重人民群众创造力为中心的价值观念。

其三，多元主体的“共同缔造”是城市更新的时代特征，也是新型城镇化高质量发展的必然进程。在这个进程中“有为政府”的核心任务是明确发展诉求，把控全局观和长远观坚守下的战略级留白，建立多方共赢的规则，尤其应实现产权和利益的认定和交易规则的建立，并立足公共利益，监管实现经济、社会、环境效益的均衡；“有效市场”的内涵则可以理解为以质量求增量、谋发展，实现存量资产增值，社会财富放大，重组生产要素和商品服务流动，提升资源利用效率，也包括承担社会责任；“全民参与”则表现为以实现人的全面发展为目标，完成理念、组织、行为的提升，建构新的以自觉、自愿、自适应为特征的参与公共事务治理的社会生态。

最后，城市更新不仅仅是城市发展模式的变革，也是城市治理方式的变革，存在不少制度创新的机会。“无体检不更新”的提出，不仅仅侧重于从“补短板”的角度去发现“城市问题”，也要求从“谋发展”的角度去发掘新的社会需求，所以城市更新行动是问题导向和需求导向并重的。更新项目本身的千差万别也凸显出规范更新流程，稳定中长期市场预期的重要性。更新工作涉及领域多，则促使我们思考如何“以块统条”，广泛汇聚条线政策红利，实现其在有效更新单元上的落地，也会“以条促块”，不断根据实践需求，丰富条线政策，打通环节堵点，实现诸如用地政策、建设规制和财政金融政策的跨部门协同。