中国再次显示了对耕地的保护力度。国土部9月20日发布了全国永久基本农田划定成果，截至2017年6月底，全国划定永久基本农田15.5亿亩，已全部落到实地地块，实现上图入库。

这次历时两年的永久基本农田划定工作，是被当做硬骨头来啃的，也是在城市化侵占耕地背景下，对于城市周边耕地的界定。成果显示，城市周边9740万亩耕地被划为永久基本农田，其中新划入3135万亩，城市周边平均保护比例由45%上升到60%。

国土资源部耕地保护司副司长刘明松接受经济观察报记者采访时说，这意味着此前城市“摊大饼”式的发展要被改变了，通过永久基本农田的划定，防止城市无序扩张、蔓延，有了城市周边的永久基本农田划定，等于将城市的不合理发展边界控制住，引导城市通过合理规划，跳出边界，发展组团式、卫星城等形式的城市格局。

中国国土资源经济研究院副研究员曹端海告诉经济观察报，近些年来，国土资源部对粗放用地问题高度关注，开展了一系列的执法检查、土地督察等，同时联合其他部委，严厉查处违反土地管理规定的行为，有效控制了城市“摊大饼”的现象。划定永久基本农田后，对城市无序扩张约束更为刚性，是一种“治本”之策。当然，势必会减少城市新增建设用地的供应，城市用地扩张的空间、方向都会受到限制，但会提高城市土地利用率，增加土地的有效供给，提高盘活闲置、低效用地的积极性。

城市告别“摊大饼”式扩张

中国历来重视耕地保护工作，十八大以来，划定永久基本农田被多次提及。2015年、2016年连续两年的中央1号文件和《政府工作报告》明确要求，全面划定永久基本农田并实行特殊保护，2017年中央1号文件和4号文件，再次强调“全面落实永久基本农田特殊保护政策措施，严格永久基本农田划定和保护”。

经济观察报从国土部获悉，截至2017年6月底，全国有划定任务的2887个县级行政区实际划定永久基本农田15.5亿亩。以县级行政区为单位的划定成果100%通过省级验收，成果数据库100%通过质检复核，划定工作成果已广泛应用。据不完全统计，全国共签订608万份责任书，设立27万个标志牌。

国土部副部长曹卫星在前述发布会上说，全国实际划定保护面积15.5亿亩的数字，超过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》确定的15.46亿亩保护任务目标。

国土部公布的最新数据显示，从县级以上城市周边看，共划定9740万亩，其中新划入3135万亩，城市周边平均保护比例由45%上升到60%，做到了优质耕地应划尽划。

国土资源部耕地保护司副司长刘明松告诉经济观察报，在城市周边形成廊道式、围圈式等形式的绿色隔离带，加上耕地红线、城市实体边界，共同构成城市空间布局。

曹卫星表示，划定后永久基本农田较划定前布局更优化、质量有提升，成为城市开发实体边界，优化了城乡空间格局。通过优先确定永久基本农田布局，把城市周边围住、把公路沿线包住，防止城市无序扩张和蔓延，形成节约资源和保护环境的空间格局。

至于被限制的城市边界会不会影响城市化进程，刘明松认为答案是否定的。他说，首先城市发展是要经过合理论证，有些单点式向外扩展的城市建设是不对的。新型城镇化的发展要求跳出城镇现有边界来发展，组团式的城市才是未来城镇发展的良好方向。永久基本农田的划定为城市提供了一个边界，防止其慢性、无序摊大饼，从而起到隔离、保护、生态的多重作用。“我国相当一部分城市土地还有较大的节约集约利用潜力，并且房地产库存仍在一个较高的水平，且在有条件的地方，通过撤村并点可以发展小城镇。”曹端海也认为永久基本农田虽然会对城市起到约束作用，但不会阻碍城市化的进程。不过，城市边界的划定可能会增加部分地区的城市化成本，对城市规划水平提出了更高的要求。

国土部副部长曹卫星透露，城市周边的耕地是划定永久基本农田的难点。本次的划定工作从全国106个重点城市周边的优质耕地入手，先划定下来，再根据重点城市到其他的城市，到城镇。在城市周围划定永久基本农田，可以发挥耕地在优化空间布局、控制污染等多种功能，阻止城市的无序扩张和蔓延，倒逼节约集约利用土地。

永久基本农田绝不能随意侵占

经济观察报从国土部了解到，永久基本农田在划定的过程中，地方政府的态度经历了从“不让划”、“不敢划”、“不愿划”到“主动划”、“真心划”、“规范划”的转变。后来，相关单位逐级签订了责任书，把保护责任落实到地方各级政府、村组、农户。由此可见，9月20日国土部发布的永久基本农田成果来之不易。“永久基本农田要不折不扣地落实好管控性保护，严格规划调整完善，将永久基本农田划定成果全部纳入土地利用总体规划调整方案，保证划定成果的稳定性和权威性。”刘明松在前述发布会上说。

永久基本农田的划定是国土部和农业部共同完成的。今年4月份，国务院专门发布了关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（简称“两区”）的指导意见，对于建立“两区”进行了总体部署。建立“两区”被认为是永久基本农田划定以后，中央保障国家粮食安全所采取的又一重大决策部署。

按照国务院的任务划定，要求用3年时间划定粮食功能区9亿亩，粮食重点是稻、麦、玉米、大豆四大粮食作物；划定重要农产品生产保护区2.38亿亩，重要农产品是棉、油菜、糖料蔗和天然橡胶林。

农业部耕地质量监测保护中心副主任谢建华认为，保数量是划定“两区”的首要任务。事实上，这一点和永久基本农田的划定一致，都是将耕地的保护范围限定在一定数量之内。谢建华说，划定永久基本农田是重要的一个方面，保护提升永久基本农田的质量也是另一个重要方面。

由于“新出生”的永久性基本农田承担着耕地保护、粮食安全等任务，还具有城市规划、环境建设等特殊性作用，似乎天生应该享受特殊的保护待遇。

中国国土资源经济研究院副研究员曹端海说，长期以来，我国采取耕地占补平衡制度，强调面积总量的动态平衡。这种方式的优点在于比较灵活，一定程度上保护了耕地，对城市用地的限制性较小、弹性较大，在一定程度上符合以经济建设为中心的基本国情，但显然是不可持续的。

“一个突出的问题就是占优补劣。当前，我国经济积累总量已经达到一定水平，有关政策也理当作出相应调整。”曹端海认为，在城市周边划定永久基本农田，改变以前只注重“量”的保护，强调耕地保护的空间位置，对耕地的“质”和“量”实行双重保护，这也是生态文明建设的要求。

刘明松对经济观察报表示，国土部将完善特殊的保护政策，强调永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，确保已经划定的永久基本农田绝不能随意占用。强化土地执法监察，实行全天候监测，及时发现、制止和查处违法乱占耕地，特别是永久基本农田的行为。

今年1月，国务院印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》已经做出要求，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。严禁通过擅自调整乡村土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。

经济观察报从国土部了解到，严禁占用永久基本农田的规定只有一种意外，即重大建设项目。而对于重大建设项目的范围、占地程序等问题，国土部正在研究确认标准。但一个原则是，在保证重大项目进行的同时，尽可能少占，或者不占永久基本农田。