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提高生育率:新时代中国人口发展的新任务

2018-08-16 08:54 来源:长江产经智库 作者:张晔 刘志彪

摘要:

2017年国家公布的中国大陆全年出生人口仅1723万,远不及预期。根据国家卫计委的调查,养育成本高、托育服务短缺、女性职业发展压力大,是生育率下降的几个主要原因。国际经验表明,生育政策不仅要通过财税手段改变家庭生育的成本收益,更重要的是要平衡女性在工作—家庭角色之间的关系。结合中国现实情况,我们提出生育政策的短中长期策略,包括:(1)短期内应立刻全面放开生育;大力发展幼教产业和托幼服务,加强国家义务教育体系;发挥计生干部的力量,引导社会舆论。(2)中期可设立采用现收现付制的生育基金制度,同时用好现有的存量社会抚养费,共同减轻财政压力;延长产假时间,引入育儿假制度;制定鼓励生育的住房政策。(3)长期可考虑对多孩家庭和女性生育后再就业的企业进行税收减免,并适当对多孩家庭进行财政补贴。最后,生育政策应充分考虑地区的差异性。可在中央确定基本原则的基础上,让各级政府因地制宜实施地方性的生育政策。

一、我国人口出生率面临着断崖式下跌

国家统计局今年初公布,2017年中国大陆全年出生人口1723万,比上一年减少了63万,显示全面两孩政策导致的出生人口高峰很可能已经过去。这一观点从目前各地卫计委陆续披露的人口出生情况得到了验证:2018上半年的新生儿人数同比下降了约15%-20%。这意味着,2018年的出生人口比2017年还将有较大幅度的下降。更糟糕的是,按照2010年的普查数据,未来十年内我国的生育旺盛期妇女将减少约40%。可以预见,在未来二三年内,随着我国第三次人口高峰期的育龄妇女逐渐退出育龄期,再加上全面二孩政策实施导致的生育堆积效应释放结束,我国的人口出生率必然面临着断崖式下跌。

“少子化”的后果是十分严重的,如新生儿不足将加剧社会总需求下降,市场规模萎缩;年轻劳动力短缺会诱发人力成本上升,企业家精神衰落,创新动力不足。同时,伴生的人口老龄化也会导致社会抚养比上升和总体储蓄率下降;尤其是我国未富先老,可能会带来较严重的社会养老保障问题。人口出生率的长期下降,还可能导致性别比失衡,以及国家面临兵力不足的威胁。尤其是过去30年我国一直执行不对等的民族人口政策,汉族占全国总人口的比例持续下降,甚至会影响我国西部边疆的少数民族集聚区的地缘政治形势。

因此提高生育率,应成为新时代中国人口发展面临的新任务。从发达国家的经验来看,一旦国民生育意愿下降的趋势形成,尤其是生育水平跌到1.5以下就很难逆转,即所谓“低生育率陷阱”;而生育率跌到1.3以下而实现逆转的国家,几乎没有先例。而2016-2017年我国在全面放开二胎的情况下,生育率也只有1.2左右。因此我国人口问题已经非常危急,必须在人口机会窗口关闭之前,提升人口生育率,实现人口结构的再平衡。

二、世界各国/地区生育鼓励政策的经验与教训

从各国/地区鼓励生育政策的模式来看,大致包括四个方面:利用财税金融手段改变家庭的生育成本和收益、对女性工作—家庭再平衡的支持、对儿童卫生健康发展的支持、以及强调公民责任等社会动员手段。其中前两者是生育政策的核心。

(一)欧美国家的鼓励生育政策

利用财税政策弥补家庭生育成本是最为常见和传统的方法。除了部分东欧国家外,欧美各国的生育补贴往往贯穿于儿童出生、抚养到教育的全过程。包括:(1)生育奖励。如法国、芬兰、比利时、意大利、英国等给予新生儿家庭约人民币2000-6000元不等的一次性奖励。(2)幼儿养育津贴和教育津贴。如法国的头胎家庭每月可获得约177欧元的幼儿照顾补贴,补贴金额随儿童数量递增;德国新生儿家庭可领取14个月每月300-1800欧不等的父母津贴等。(3)税收减免或优惠政策。如法国7岁以下儿童的托育费用可税前抵扣;德国、意大利、瑞典、丹麦和比利时的生育奖励和每月生活津贴不需缴税等。(4)其他政策。如对多子女家庭的房贷优惠及住房津贴等等。总的来说,这些财税政策在一定程度上减轻了家庭生育成本,因此各国的生育率水平与财税支持力度大体正相关。

生育政策的另一个核心问题是如何解决现代女性在工作—家庭角色的矛盾。一个政策取向是制定有利于家庭(尤其是妇女)照顾儿童的财税政策和休产假制度;另一个则是通过国家或市场化的托育机构,分担儿童照顾责任。由此可分为三种再平衡模式:第一类是以强化家庭和妇女对儿童照顾功能的传统保守型模式,如德国,奥地利,卢森堡;第二类是由国家托幼机构分担儿童照料责任,同时有利于家庭照顾的北欧社会主义模式,如瑞典、挪威、丹麦、冰岛等;第三类是主要依靠市场服务来分担儿童照料责任,但对家庭照料功能不重视的自由市场模式,如美国,英国。从政策实施绩效来看,北欧模式最为成功,英美的自由主义模式次之,传统保守模式效果较差。

北欧模式的典型案例是瑞典。该国总和生育率从90年代的1.5上升到2010年的1.98。普遍认为生育率翻转的主要原因是其保障女性劳动参与,政府分担儿童照料责任的政策取向:一是普遍建立公共托幼机构,并将学前教育纳入早期教育体系。瑞典1995年的《儿童照顾法》规定地方政府在儿童照顾上负有法定责任;2000年的改革更要求地方政府向5岁以下儿童提供每周至少15小时的照顾。2003年,瑞典5岁以下儿童入园率提高到80%,从而大大减轻了家庭照料负担。类似的,同属北欧模式生育率较高的丹麦、挪威、冰岛3岁以下儿童平均入园率均接近或超过50%。二是引导妇女在地方政府和服务业部门大量就业,瑞典女性的就业率高达7成以上。这不仅缓解了劳动力短缺,也增加税收,减轻了政府的财政压力。第三,瑞典还设立完善的照料假期制度,包括产假、长期育婴假、父亲假等,来应对妇女在工作与儿童照料的冲突。

反例是以德国为代表的传统模式。德国的传统是男性养家,生育政策的取向并非保障女性就业,而是强化女性照顾家庭的功能。比如强调半职工作的女性享有与全职工作者同等的保障,税制偏向于单薪家庭,并提供较高水平的育儿津贴和亲职假。由于托育机构有限,德国3岁以下儿童入园率低于25%,因此育有孩童的女性往往成为家庭主妇。强化妇女照顾家庭的功能加剧了女性工作—家庭的冲突。女性常为了确保职业生涯而推迟生育或放弃生育。因此尽管德国用于鼓励生育的财政投入很大,但生育率持续低迷。

(二)前苏联/俄罗斯的鼓励生育政策

前苏联/俄罗斯是人口“未富人先少”的典型。一直受到人口不足和鼓励生育的财力不足的困扰。为此,前苏联充分使用了财税奖惩政策、保障公共机构入托率、长期产假制度、以及广泛的社会动员等手段。前苏联自1944年开始就鼓励人口生育,并为那些抚育较多子女的妇女颁发英雄母亲勋章,给予极大的社会荣誉;同时,前苏联设法减轻有孩子家庭的经济负担,向其发放每月补贴,同时对单身和未生育家庭征收约占平均总工资6%的单身税。在家庭照料方面,前苏联为育儿妇女设立了长达15个月的产假制度,并大量建设公共托幼机构,从而在一定程度上缓解了妇女在家庭—工作的冲突。然而,产假制度加剧了前苏联劳动力的短缺;由于资源过多用于发展重工业,大量的生育补贴也使得国家财力难以承受。且前苏联生活物资缺乏,住房条件恶劣,导致家庭生育意愿不断下降;而1955年的堕胎合法化又恶化了这一趋势。因此前苏联的人口生育率经历短期上升后,出现了长期下降。

苏联解体后,市场竞争机制的引入加深了俄罗斯妇女在家庭和工作上的矛盾。同时由于经济恶化,国家对家庭的支持力度减弱,生育补贴和托幼机构的公共支出大幅缩减,导致生育率急剧下降。为此俄罗斯政府从2007年起为生育或收养第二个及以上孩子的家庭设立“母亲基金”补贴。计划实施后俄罗斯的生育率提高了30%。然而由于受到经济不景气的影响,2016年底俄罗斯政府试图取消母亲基金,随即2017年人口生育率又出现大幅下降。普京被迫延长母亲基金,并承诺进一步加大母亲基金的力度和覆盖范围。

(三)东亚地区的鼓励生育政策

与欧美国家漫长的人口转型期不同,由于战后日本和“东亚四小龙”都曾推行过计划生育政策,导致人口转型期被高度压缩。即在生育率猛烈下降的同时,总人口还在迅速增加,导致政府对生育率的低迷未能及时警觉。随着人口危机日益严重,东亚地区均推出了鼓励生育政策。

其中较为典型的是日本。为了减轻家庭育儿成本,90年代初日本推出儿童补贴政策;2004年又修改《儿童补贴法》,进一步扩大补贴范围、增加补贴额并延长补贴的年限。2000年后,日本将政策重点转移到为女性创造工作家庭兼顾的社会环境。出台了“少子化社会对策基本法”,鼓励社区开展临时托幼服务,并对生育妇女提供就业援助等等。特别的,日本政府强调鼓励生育也是企业的社会责任,并制定了“育儿休业制度”。规定产妇可享受一年育儿假,企业不得解雇。政府向执行休业制度的中小企业支付一次性奖金,以及“复职人员奖励金”。政府还鼓励企业设立保育设施,并每年向企业支付“企业内托儿补助金”。

日本生育鼓励政策没有起到明显效果。原因是其政策取向是方便妇女照顾家庭,并未真正解决妇女工作—家庭的矛盾。虽然日本试图通过增加企业的社会责任,建立工作友好型的生育政策,但企业作为盈利机构,育儿休业制度给企业正常运营带来一定困扰;妇女太久离开工作岗位,也使得女性原有的工作技能丧失。而政府对整个社会保育体系的建设不足,保育所和幼儿园的数量无法满足实际需要。最后,尽管日本政府给家庭发放生育补贴,但与抚养子女的成本相比只是杯水车薪。

日本的人口危机也有东亚圈的文化因素。东亚地区普遍受儒家文化的影响,家庭分工存在性别不平等,女性生育往往意味着职业生涯中断,导致女性不断推迟甚至放弃生育。二是东亚地区高度重视子女的教育投资和人力资本竞争。父母们将大量家庭资源投入在子女教育经费上,以至于无力抚养更多的子女。而已有的人口政策未能有效解决这些问题,导致整个东亚已经成为全世界生育率最低的地区。

总之,从世界各国生育政策的实施效果来看,鼓励生育对生育率的回升或延缓其下降有一定的作用,但政策绩效有较大差异。生育政策的指向,不仅要改变家庭生育的成本收益,更重要的是要平衡女性在工作—家庭的关系。国家公共机构应在分担家庭照料责任上主要作用,不能过度依赖企业或者市场。在这一过程中,国家拥有充足的财力用于长期持续的、高强度的生育投入十分关键。最后,从东亚地区的教训来看,生育政策的早期干预非常重要。只有在人们的低生育意愿与行为还未固化的时候进行政策调整,才有可能成功。

三、尽早进行生育政策干预的若干建议

根据国家卫计委的调查,养育成本高、托育服务短缺、女性职业发展压力大是人们不愿生孩子的主要原因。我们应吸取国际经验教训,并结合中国现实,尽早进行生育政策干预。为此,已经有不少专家学者呼吁应对育儿家庭进行补贴,来降低家庭生育成本。2018年的个税改革也考虑将教育成本纳入税前抵扣对象。然而我们认为,现阶段不宜将财税政策作为鼓励生育政策的重心。原因在于:

一是从西方国家的历史经验来看,生育减税政策实施成本高、难度大。税收政策的特点是落地耗时较长,实施较为繁琐。事前需要通过立法程序,事后需要后续的财政支持;税收种类设置和计算方式也较为复杂,往往涉及不同胎次或是低收入家庭的税收减免,这就需要税务部门掌握家庭人口变动甚至财产收入情况数据,进而涉及到税务与民政、教育、银行和公安等多部门的配合,从而提高了政策的实施成本和难度。

二是生育政策刚转型就实施减税或财政补贴,不符合经济效率的原则。考虑到未来我国人口老龄化加剧,社保基金的缺口加大,我们应优先选取花费小,效率高的政策工具。比如,设立生育基金,并妥善利用社会抚养费的存量资金等等。

三是从东亚地区的经验教训来看,加强公共托幼体系减轻家庭抚育成本,建立女性家庭—工作再平衡应是政策重中之重。发达国家的经验也证明,当家庭支持政策与女性工作政策充分结合时,生育率回升幅度较大。从宏观角度看,工作友好型生育政策还能增加就业和税收,促进经济增长,减少养老保险基金缺口,并自动产生公共托幼机构所需的经费。因此,以家庭—工作再平衡为中心,广泛建立公共托幼机构和加强基础教育体系,并辅之以适当的财税手段,可能是我国短中期内生育政策的较好选择。

基于以上思考,我们认为我国鼓励生育的措施可分为以下短期、中期和长期的应对政策:

(一)短期内,首先应全面放开生育,优先发展幼教产业和公共托幼服务,加强国家义务教育体系。

1.立刻全面放开生育。我国女性的生育高峰在25-30岁。从人口结构来看,1975-1985年出生人口的生育意愿较强,但目前已经过了最佳生育期,二孩的积累效应也将释放完毕。而90年代人口相对减少,加上生育观念改变,指望这部分人担当生育重任已不太现实。只有1986-1990年回声婴儿潮出生的人口,总数高达1.2亿,又有较强的生育意愿,且目前仍有2年左右的时间处于最佳生育期。我们应利用这一时间窗口,立刻全面放开生育。

2.大力发展幼教产业和幼托服务,可考虑把学前教育也纳入义务教育体系。上世纪80年代我国主要是由单位提供普及廉价的托幼服务。但随着市场化改革,除了部分行政事业单位外,公共托幼机构在事实上已经瓦解。目前低龄儿童的照料主要是通过母亲兼职甚至全职照料、祖辈的照料支持,以及分散且昂贵的市场化托幼机构实现的。随着人口老龄化和个人主义的发展,老年人承担儿童照料的可能性越来越小。鉴于此,我们建议应明确国家在公共托幼服务中的主体责任,重建国家公共托幼体系,并探索将学前教育纳入义务教育的可能性;同时,通过税收优惠政策鼓励企业兴建民办幼儿园,并加强政府管理;社区街道也可设立托幼机构,提供基层保育服务。努力形成“公立幼儿园为主,民办幼儿园为辅,社区街道托幼机构补充”多层次的托幼体系,帮助家庭分担儿童照料责任。

3.加强义务教育体系,素质教育应以学校为载体展开,切实减轻家庭的教育成本。我国很多地区把素质教育理解为早放学,普遍缩短义务教育时间。以至于很多家庭花费大量时间、金钱和精力,接送小孩并奔波于各种培训班,严重增加了家庭抚育子女的成本。要改变现有素质教育的方式,以公办学校为载体在学校内部展开。可考虑恢复小学生“朝八晚五”的上下学时间和实施弹性放学制度,以便与企业职工的上下班时间相衔接。也可针对双职工家庭9岁以下的儿童开设寒暑期班,开展素质教育。为此,要努力增加中小学的基础设施和师资供给,并提高教师的收入水平。

4.发挥基层计生干部的力量,引导舆论宣传。有关人口的舆论宣传要立刻变化。应纠正把人当作负担的片面认识,形成“人既是消费者更是生产者”的科学人口观。要发挥基层计生干部的力量,引导社会恢复和树立多子多福的理念。我国宪法明文规定:“中国推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”;“夫妻双方有实行计划生育的义务。”显然,计划生育强调的是人口增长与经济和社会的发展相适应,因此鼓励生育也是计划生育的应有之义。如果人口出生形势进一步恶化,我们也可依据宪法,进行广泛社会动员,宣传公民对国家的生育义务。

(二)中期内,建议建立生育基金制度,并妥善利用好存量的社会抚养费,通过花费较小的经济手段来鼓励家庭生育;延长产假并建立育儿假制度;制定鼓励生育的住房政策,等等。

1.设立生育基金制度,尽量实现二孩生育补贴的自我运转。为了减轻国家财政的压力,建议设立具有强制性和保障性的生育基金制度,鼓励家庭生育。可规定40岁以下公民不论男女,每年必须以工资的一定比例缴纳生育基金,并进入个人账户。家庭在生育第二胎及以上时,可申请取出生育基金并领取生育补贴,用于补偿妇女及其家庭在生育期中断劳动而造成的短期收入损失。如公民未生育二孩,账户资金则待退休时再行取出。生育基金采用现收现付制,即个人累计缴纳而尚未取出的生育基金,可用于政府对其他家庭的生育补贴支付,不足部分再由国家财政补贴。这样一是能在一定程度上实现生育补贴的自我运转,减轻财政补贴的负担;二是能鼓励公民早婚早育,提高生育意愿。

2.提取存量抚养费资金用于生育补贴,减轻财政压力。目前不应再对超生子女的家庭收取社会抚养费,相反我们应提取存量的社会抚养费用于生育补贴。根据2013年24个省公布的2012年度社会抚养费总额共计201亿元推算,每年社会抚养费的征收额可能超过250亿元。考虑到我国社会抚养费已经征收了30年,存量资金应该是一个极为庞大的数字。理论上可以支撑一两年内对二孩家庭的生育补贴。因此我们可考虑将存量抚养费资金用于充实生育基金,或作为生育基金的初始资金。

3.延长产假时间,考虑建立育儿假制度。新生儿需要大量的人力照顾。我国从2016年起,将头胎和二胎产假分别调整为30天和128天,丈夫的陪产假从10天增加到15天。但与其他发达国家相比,我国的产假时间仍然较短。可吸取发达国家的经验,延长产假或引入育儿假制度。可先将二胎产假延长到6-8个月,育儿假延至一年;丈夫的陪产假延至3个月。等时机成熟后,再对生育二胎以上的夫妇延长产假或引入育儿假。但延长产假和建立育儿假制度,可能对企业运营造成一定困扰。为减轻企业负担,妇女在产假或育儿假期间的薪资,可考虑按比例或以固定金额由国家财政或生育基金支付。

4.制定鼓励生育的住房政策。居住条件对人口生育率有较大影响,可以考虑住房政策向二胎或多胎家庭倾斜。比如提供长租房,或者对二胎或多胎家庭优先;对低收入的二胎或多胎家庭提供3年的租房补贴,或房贷优惠,等等。

(三)长期内。待以上政策效应递减时,应充分发挥财税政策的调节作用,对多孩家庭和女性再就业的企业给予税收优惠,并对多孩家庭给予财政补贴。

1.对二孩家庭减免个人所得税,或是按照孩子数量累进抵扣个人所得税。由于孩子在未来缴纳社会养老保险等税金,意味着家庭已经为社会养老体系做出了贡献。因此,向二孩家庭抵扣个人所得税,用以弥补家庭的生育成本也是合理的。考虑到未来我国人口老龄化加剧,社保基金缺口增大,为长远计,税收抵扣必须适度,同时要考虑其经济效率。为此,建议仅对多孩家庭的第二个以上孩子(六岁以下)集中抵扣税额;也可以参照其他国家,按孩子数量累进抵扣所得税,同时为公平起见,应设立一定的封顶额。

2.考虑对多孩家庭进行适度财政补贴。税收抵扣仅对中高收入人群有激励,但对边际税率很低甚至是零税率的低收入人群并无作用。因此这一阶段,各级财政有必要对多孩家庭尤其是经济困难家庭加大财力支持。包括:生育奖励,或是对孕期、哺乳期的妇女给予生育津贴、对家庭6岁以下儿童发放育儿津贴等。为提高补贴效率,可仅对家庭第二个以上孩子发放财政补贴。如果国家财力上仍有困难,我们建议可针对低收入家庭或是在人口老龄化较严重的地区加以实施。

3.通过税收支持或财政补贴,鼓励企业保留或提供生育后再上岗妇女的岗位,减轻妇女职业发展压力。我国的妇女就业率远高于世界平均水平,因此妇女的就业保障措施尤为重要。由于女性在产假和哺乳期间可能被迫中止劳动,企业为减少损失往往选择解雇怀孕员工,导致女性生育后原有职位可能丧失,从而极大削弱了妇女的生育意愿。尤其是高知女性,职业发展压力更大,生育意愿更低。我国可参照日本经验,对企业进行一定的税收支持或财政补贴,鼓励企业保留、或提供生育后再上岗妇女的岗位。

最后,生育政策应充分考虑地区的差异性。随着城市化进程加快,人口向中心城市迁移,中小城市的年轻人口大量流失。我国东北地区以及部分计划生育执行较严格的地区,人口老化尤为严重。相反,东部一线城市仍然面临着人地资源紧张和极大的人口压力。因此中央应制定鼓励生育政策的基本框架和原则,各地政府可根据当地的生育率以及老龄化程度,制定地方性的人口政策。这样不仅能促进人口发展的地区均衡,同时也可总结各地试点经验,为下一步的大规模实施奠定基础。

作者系南京大学长江产业经济研究院

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