在2014年10月18日召开的清华大学建筑学院主办的中日法城市规划体系比较研究国际研讨会上，北京市城市规划设计研究院副总规划师石晓冬老师作了题为《以北京城市总体规划实施看中国城乡规划体系转型》的报告。对于长期呆在学校中进行理论学习的同学，石老师的演讲为我们打开了一扇现实的窗户，可以让我们看到规划师苦心孤诣编制出来的规划，在实施中会涉及哪些重要机制，面临哪些问题，以及今后的城市总体规划实施应该何去何从，有没有路径机制可以保障规划的顺利实施。

石老师的报告主要探讨了以下四个方面的问题：（1）北京城市总体规划实施机制；（2）总体规划的实施缺位；（3）总体规划实施的转向；（4）总体规划实施的路径机制。

第一，北京城市总体规划实施机制。

也就是保证北京城市总体规划实施得以开展的制度框架，即通过怎样的制度抓手规划才得以开展呢？涉及：

（1）法律授权：遵循《中华人民共和国城乡规划法》，由国务院对《北京城市总体规划》进行批复。

（2）机构和职能：由市、区、乡镇政府，首都规划委员会，市、区规划管理部门，负责北京城市总体规划实施和管理，遵守城乡规划法律法规及监督检查。

（3）许可制度：一书两证制度。

（4）监督检查：包括对建设活动监督检查，立法机构的监督检查，社会监督，查处违法用地和违法建设。

有了制度框架，还需要有具体的实施路径，即总体规划实施是如何落到一项项可操作的计划中呢？有三条路径：

（1）路径一：城市总体规划——控制性详细规划（法定图则）路径。主要基于城市规划的技术性，将城市总体规划按空间分解。这条路径存在时间最久，法律依据最清楚，体系相对最完善。

（2）路径二：城市总体规划——近期建设规划——年度实施计划路径。通过这一路径与年度国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划、土地供应计划相衔接，将规划、计划、建设三者进行了统一。

（3）路径三：城市总体规划——专项规划实施路径。基于城市规划的事权，将城市总体规划按专业分解，由于与政府各职能部门发展规划结合紧密，规划体系层级少，运作效率高，获得相当政府职能部门的欢迎。

第二，总体规划的实施缺位。

作为人类试图通过理性引导城市发展的尝试，规划本身因为涉及到制定目标和涉及实现目标的路径，难免会存在不完善之处。以往我们探讨的更多的是规划编制的不完善，事实上在具体的规划实施中也存在很多问题。这些问题的存在一方面由规划先天的本质属性决定，另一方面也与制度体系的动态变化过程有关。

总体上的实施问题主要体现在：总规实施缺乏法律机制；总规实施决策不统一；公众参与总规实施存在障碍；总规的整体性与实施的分散性矛盾；缺乏常效评估反馈机制。

总规实施的路径缺陷体现在以下几点：

（1）实施路径的相互关系不明确。总规-近期-年度计划、总规-控规、总规-专项三条实施路径并行，涉及规划类型多，使规划体系过于复杂，规划实施难以保持一致，降低规划的效力。

（2）规划实施的边界太多太乱。城乡规划实施面临的边界包括：权属单位边界、行政区划边界、绿隔实施边界、专项规划边界、中心城、新城规划建设用地边界等，导致规划实施边界管理很难控制。

（3）规划实施的责任无监督无法则。城乡规划实施面临的责任有：代征道路、代征市政设施、代建公共配套设施、实施公共绿化、拆除违章建筑、腾退公共空间用地等。而规划实施管理的事权在于“一书两证”管理，没有形成对开发实施主体的所承担的公共实施责任进行监督管理，《城乡规划法》上也没有针对实施的法律授权依据。同时，农村规划实施管理更是城乡规划的监控管理盲点。

第三，总体规划实施的转向。

在城市发展转型和规划体系转型的背景下，城市总体规划实施也面临着转向，主要包括：

（1）由远期规划目标转向近期行动计划；

（2）由用地布局规划转向项目实施建设规划；

（3）由空间形态规划转向空间实施政策规划；

（4）由规划文本条例转向规划立法制定；

（5）由重视规划成果转向重视规划实施过程；

（6）由空间法定化监督转向目标契约化协商。