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周其仁:为什么城市化就离不开农地农房入市呢?

2014-10-17 13:54 来源:《经济观察报》 作者:周其仁

很明确,1988宪法修正案的土地准则,是“土地的使用权可以依法转让”,而不是“惟有城镇国有土地的使用权才可合法转让”。既然中华人民共和国只有国有土地和集体土地这两种土地所有权,那么国有土地的使用权可转让,集体土地的使用权当然也可转让。主张“同地同权”,根据就是1988年宪法修正案。

宪法理应贯彻到所有其他法律法规之中。1988年年底,修订的“土地管理法”明确,“国有土地和集体所有的土地的使用权(都)可以依法转让”,这符合宪法准则。至于附加的那句——“土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”——可以看作是对国务院的一项法定委托:制定具体办法,承认、保障并便利两种土地使用权依法转让。1990年,“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”出台,部分完成了上述法定委托。但是另外一部分,涉及9亿多农民的集体土地的转让权,却再也没有一个具体办法出台。2007年之后,地方人大有过一些关于集体土地流转的规定,但全国性法律到今天还是付之阙如。

更值得重新检讨的是,1998年再次修订的“土地管理法”,不但没拿出集体土地使用权转让的具体办法,反而出现以下新表述:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。个人之见,此项“不得”,有直接违背宪法准则之嫌,即使加上紧接其后的那个但书(“但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”),事情也好不了多少。第一,这里直接规定了“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”;第二,“除外”范围,仅限于“符合土地利用总体规划并取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”——大量其他农村建设用地,那就对不起了。

如此不但不再继续改,还往回收,就给城镇内外已大量出现的“出租或出售”之农地农宅,来了一个体制方面的釜底抽薪。试想,宅基地“转让用于非农业建设”,原本无法律禁止,又有市场有效需求的支持,已经大量发生。突然被宣布为“不得”,那所有实际上已入市转让的农宅势必连带面临合法性问题。问题是,宣布“非法”所依之法,本身合宪吗?华生挥舞“真正法治”的大旗对此首肯,我则持相反的看法,认为上述法条直接违背现存宪法准则。从表达上看,对农民集体土地使用了“不得……除非”的句式,对国有土地的转让则无同类限定,也有悖于同地同权。

进入新世纪之交,禁、限入市的范围还直接扩大到了农宅本身。正如《城乡中国》梳理过的,即便在人民公社时代,农宅作为农民私有财产的地位也是明确得到承认的——社员享有“买卖或者租赁房屋的权利”,“由买卖或者租赁的双方订立契约”。可是,1999年国务院办公厅一纸通知,宣布“农民住宅不得向城市居民出售”。2007年还是国务院办公厅一纸公文,规定“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”。查“国务院办公厅的职责”,没说这个最高行政办公机关有权立法和颁布行政法规啊?但是到了华生这里,农房入市转给非本村人士,却一概成了“和走私行为一样的”非法!

2007年颁布《物权法》,本来是界定农房宅基地权利的一次重要机会。但最后发布的文本对此只写了一句,“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。本该由财产法来规范的权利,却绕回去“适用土地管理法等法律和国家有关规定”——不清楚其中是不是也包括了上引政府办公厅的公文?这可是事关9亿农村户籍人口最基本的财产权利,模糊一句带过,留下一片任由解释和执行的无限空间。

反正从1990年至今,国有土地转让早就风生水起,但集体土地依法转让的办法终究没有出台。不但如此,禁止、限制农地农房入市的规定却日趋“完善”。若问为什么土地入市如此畸轻畸重?答案也不难找,盖因政府尝到了垄断卖地之甜头,再也舍不得让农民集体也来分一杯羹。巨大的既得利益本来就带有顽固的刚性,再加上“证明”其正当性的花巧包装,这个土地转让方面的“半拉子工程”,就变得固如金汤。时人所见“土地的城镇化快于人的城市化”,不过是派生出来的一个非常表象的病兆罢了。

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