作者 | 王凯  中国城市规划学会副理事长，全国工程勘察设计大师，中国城市规划设计研究院院长

引言

2014年底，在中央经济工作会议上，京津冀协同发展被确定为与“一带一路”、长江经济带并列的三大国家区域战略之一。京津冀地区不仅是我国实现大国崛起、担当国际责任的核心地区，也是引导国家转型发展、创新发展和推进生态文明建设的核心地区^[1]。2020年10月，十九届五中全会提出“促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”，将绿色发展理念贯穿到京津冀协同发展的各个层次、不同领域和全过程，要统筹这一地区城市和区域的关系，统筹开发和保护的关系，推动形成绿色生产方式和生活方式^[2]。因此，促进京津冀地区绿色转型发展成为新时期的重要任务。

1 对区域绿色发展的认识

1.1  未来15年中国城镇化仍将持续发展

过去40年，我国城镇化率由1978年的17.9%增长至2020年的63.89%；城镇人口由1978年的1.7亿增长到2020年的9.0亿，40多年的快速城镇化支撑了中国经济的高速发展，实现了“乡土中国”向“城市中国”的巨大变迁^[3]。未来15年，根据世界城镇化的一般规律，我国的城镇化虽仍增速较快，但已实质性地迈入了中后期阶段。既有研究表明：按照我国城镇化发展的高水平情景预测，预计2035年我国城镇化率将达到75%，2050年将达到80%^[4]，未来还有1.5亿～2亿左右的新增城镇人口。2035年前后，我国城镇化预计进入稳定时期，城镇人口将达到10.5亿～11亿人，届时碳排放也将达到峰值，人均GDP将超过2万美元。因此，2035年前后是城镇人口峰值与碳排放峰值这“两峰叠加”的关键时期，城市区域绿色低碳发展是城镇化后期的必然选择（图1）。

▲ 图1︱我国“双碳”目标、人均GDP增长与城镇人口高峰的时间路线图

数据来源：课题组根据国际能源署、世界银行数据绘制。

（1）2035年前是减碳窗口期，应尽快形成绿色技术体系

“双碳”目标是我国城镇化和城乡建设的重要战略选择，推进城市的绿色低碳发展，避免高碳“锁定”效应。面对2035年城镇人口峰值与碳排放峰值“两峰叠加”的挑战，2035年前，要以效率提升与技术集成应用创新为主，优化城市功能结构、修复自然生态空间、控制城镇无序蔓延、推进城市绿色更新等，实现城镇高质量“碳达峰”。2035年后，要积极寻求可再生能源替代等技术突破和城市运营管理环节的绿色制度保障，实现“碳中和”（图2）。

▲ 图2︱我国与世界主要经济体人均GDP增长与人均能耗的关系

数据来源：课题组根据国际能源署、世界银行数据绘制。

（2）城市是减碳主阵地，建设增量与改造存量都面临挑战

城市为工业、交通、建筑与能源利用的重要载体，控制城市碳排放是我国实现“双碳”目标的关键。未来15年内还有1.5亿～2亿新增城镇人口，需要新增部分居住和办公建筑；同时也需要改善现状9亿城镇人口的居住质量。2020年我国城市人均住房建筑面积为40.5m2，预测“十四五”期末将达到42m2，远期在42～45m2之间^[5]，仍有一定新增和更新量，这对控制城市减碳和实现“双碳”目标形成巨大压力。因此，如何把高质量发展和绿色低碳转型目标结合起来，是亟需解决的难题。

1.2  亟需建立城市区域绿色规划技术体系

“双碳”目标下，2035年前后，我国城镇化和经济发展仍将处于长时间的“爬坡增长期”，也是我国城市发展转型的重要“窗口期”。要走出绿色城镇化道路，需要调控能源、工业、交通、建筑、废弃物、农业和土地利用等多领域1的碳排放，促进城乡发展由高能耗、高投入、高排放向低能耗、低投入、低排放模式转变。城镇化和城乡建设的绿色低碳转型需要规划技术体系和关键技术的支撑，要以“城市碳足迹”为核心，将“减碳”和“增汇”作为技术主线，在充分借鉴国外能源利用、交通运输、土地使用、蓝绿系统、建筑和材料等低碳规划实践经验基础上，以城镇格局、交通出行、绿色建筑、基础设施、城市运营等五个领域为突破口，探索绿色城镇化的关键规划技术。五个重点领域中，生态优先、科学合理的空间格局是基础和本底，在城市群尺度上，重点在于构建人与自然和谐共生的城镇空间格局；在城市尺度上，重点在于建设“人与自然和谐城市”。

（1）城市群尺度上，重点在于构建人与自然和谐共生的城镇空间格局

一是加强生态环境保护和治理，保护并扩大区域生态空间；二是依托自然山水格局，优化国土空间布局，保障生态安全格局的整体性、系统性、连通性；三是通过设施建设，促进区域绿色交通设施互联和组织效率提升。此外，还需推动能源生产和消费革命，促进区域城市之间的绿色循环经济发展。

（2）城市尺度上，重点在于建设“人与自然和谐城市”

一是保护修复山水林田湖草生命共同体，加强生物多样性保护，合理划定保护分区，构建城市生态廊道体系和完整连续的蓝绿空间系统，实现生态价值转换，提升碳汇能力；二是科学预测城市绿色空间承载能力与极限，合理确定城市人口、用水、用地规模，合理确定开发建设密度、强度。

2 京津冀绿色发展的重点

新时期，京津冀绿色转型发展应重点围绕“底线管控”和“高品质生活”两大方面，一是要坚持底线思维，统筹生态保护修复和低碳绿色发展的关系；二是要促进高品质生活，构建绿色低碳生活和高品质生态服务体系。

2.1  坚持底线思维，统筹生态保护修复和低碳绿色发展的关系

一是筑牢京津冀地区生态安全格局，构建区域一体化的生态网络和环境协同治理系统。注重生态本底的整体保护和修复，构建“两山、三带、多廊、多点”的生态保护格局，严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线，实现总量和强度“双控”；推进绿色发展，开展绿色城市建设规划，建立绿色城市规划技术方法体系和建设考核评估体系。

二是聚焦水资源水环境等突出问题，坚持“以水四定”原则，推进水生态水环境的综合治理。要科学治理地下水超采，按照“节、引、调、补、蓄、管”综合措施，开展深层地下水超采区综合治理。结合流域治理工程规划，实现治理修复后的生态资源经营和价值兑现路径，以及流域上下游生态补偿和要素互动（指标交易）机制，促进生态价值转化。制定了“水资源、水环境、水生态”三类验收标准，水安全方面，注重河道自然形态、堤防、蓄水、防护工程；水环境方面，注重点源污染控制与治理、面源及内源污染控制与治理、重要饮用水源地污染控制与治理；水生态方面，注重生态水量、空间形态、水源涵养、重要生境保护与修复、生态坡岸等内容。

三是结合自然地理特征和生态安全格局，系统开展山水林田湖草沙的生态修复。在“坝上”地区，强化京津风沙源治理、草原综合修复、湖淖湿地保护工程，筑牢首都绿色安全屏障；在“山地、丘陵”地区，实施三北防护林、再造塞罕坝、燕山—太行山国土绿化工程项目，坚持水源地保护，实施潮白河、永定河、白洋淀流域上游综合治理与水源涵养工程；在“平原”地区，强化地下水超采治理和河湖水系联通、污染综合治理，实施“三沿三旁”等绿化工程；在“海岸带海洋”，推进滨海湿地修复和扩建以及沿海防护林带建设，整合河口、入海口生态环境，修复海洋生态环境。

四是建设生物多样性保护网络。统筹考虑生态保护红线、生物多样性分布、自然保护地分布、生物迁徙廊道监测，建立自然保护地体系。结合区域地形地貌特点，在京津冀地区共建重要生物廊道，包括褐马鸡、金钱豹、鸟类等3条生物迁徙廊道；同时，还要共同加强物种监测。

2.2  促进高品质生活，构建绿色低碳生活和高品质生态服务体系

一是构建京津冀地区魅力休闲体系。建设形成彰显大国首都文化形象的文化网络体系，推进体现京津冀历史文化遗产精髓的区域重要文化工程建设；特别是要推进京津冀地区各市（区）共建长城文化带、大运河文化带、永定河文化带、御道文化脉络、宋辽边关文化脉络；同时，面向首都、京津冀以及世界不同人群打造高品质的休闲消费网络，推动区域旅游服务一体化建设，重点建设长城世界文化遗产旅游带、运河世界文化遗产魅力旅游带、永定河魅力休闲带、白洋淀魅力休闲带、环渤海滨海旅游带等。

二是建设“社区—城市—区域”三级绿道体系。推进京津冀地区区域绿道网络建设，分类建设滨水景观绿道、山地生态绿道、文化休闲绿道、坝上森林草原绿道，完善三级绿道网，实现5分钟到达社区绿道、15?30分钟进入城市绿道、30分钟?1小时畅达区域绿道。

三是优化国土空间格局，提升碳汇储备能力。生态优先、科学合理的空间格局能够为城市系统性的绿色低碳发展提供基础和本底，既可以稳固、提升完整连续、高碳汇的生态绿色空间，又可以引导形成低能耗、低碳排的城镇空间形态，有利于转变自然资源利用方式，开展系统性生态保护与修复，增加陆域生态系统和海洋生态系统碳汇储备能力。

四是推进低碳城市和零碳社区建设。从规划/建设、建设/更新、管理/运营“三个阶段”，及能源使用、交通、水系统、固废、建筑、园林绿化“六个领域”的探索技术突破和管理创新，实现低碳城市、零碳社区建设路径。在低碳城市建设方面，促进新能源利用和提高城市资源自给率，推动“公交+慢行”和枢纽地区的综合开发，建设集约、高效、循环水系统和海绵城市，鼓励废弃物资源化利用和简约生活，推进完整社区和全龄优化环境建设。在零碳社区建设方面，通过发展绿色生态技术，降低社区碳排放，提高社区固碳能力，建设生态零碳社区；同时，大力发展绿色能源、低碳交通、绿色建筑，使用太阳能发电、可再生能源路灯、共享汽车充电桩等设施。

3 几点政策建议

3.1  实施城市更新行动，以新的动力提升京津冀地区人居环境和人民生活水平

围绕京津冀地区人文城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市建设目标，持续推进城市更新行动，提高京津冀地区的人居环境质量和人民生活水平。

（1）加强历史文化保护和特色风貌塑造，建设人文城市

保护传承京津冀地区的历史文化要素，构建京津冀连续、整体、统一的历史文化传承体系和区域文化系统格局，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。一是要关注京津冀地区连续性的历史脉络，全面保护各历史时期的文化要素；二是基于区域文化的系统观和整体性，强化文化关联性的保护共生，构建区域文化系统格局；三是关注京津冀地区保护发展的内在统一性，促进历史文化传承保护与生态文明建设、社会民生改善的内在统一。

（2） 推进城市生态修复修补和绿色社区建设，打造绿色城市

在京津冀地区要全面实施生态修复和功能修补工程，围绕社区功能，推进绿色社区建设。一是要实施重大生态修复工程，保护城市山体自然风貌，修复江河、湖泊、湿地，加强城市公园和绿地建设；二是要修补城市功能，提升环境品质。构建连续完整的生态基础设施体系，积极拓展公园绿色、城市广场等公共空间，完善城市公共空间体系；三是构建清洁、繁荣、宜居、韧性的社区体系，改造老旧小区，推进绿色社区建设。要利用立体、边角绿化，为社区公共空间增绿；激活“小店经济”，创新社区商业模式；推广自行车、步行出行等绿色生活方式，促进社区“减负”“去碳”建设；健全完善社区护理、应急救援体系，创新管理服务方式，为社区“聚力”。

（3） 完善京津冀地区城市安全保障体系，建设韧性城市

统筹京津冀区域流域生态环境治理和城市建设，推进海绵城市建设，增强城市防洪排涝能力。一是建设“自然积存、自然渗透、自然净化”的海绵城市，灵活选取“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种措施组合，提升城市蓄水、渗水、涵养水的能力，缓解城市内涝，使城市在适应气候变化、抵御暴雨灾害等方面具有良好的“弹性”和“韧性”；二是统筹区域流域生态环境治理和城市建设，结合京津冀地区流域治理，科学利用城市滨水空间“分级设防、雨旱两宜、水进人退、水退人进”的弹性利用模式，推进滨水空间日常使用、承载轻度洪涝灾害、抵御严重洪涝灾害的复合功能，提升城市防洪、排涝能力。

（4） 推进京津冀地区新型城市基础设施建设，建设智慧城市

推动京津冀地区城市信息模型（CIM）平台建设，推进城市运行“一网统管”。一是从技术维度，整合多要素信息、多维度空间信息模型及城市运行感知数据，构建全面覆盖、统一完备的城市基础数据库，形成城市规划建设管理一体化的数字底板；二是从实施维度，推进CIM平台与城市大数据中心、城市大脑等数据基础设施项目的互联互通，将电子政务、行业服务等非涉警信息全部纳入“运管服”平台，提升服务治理效能；三是还应围绕智能化市政基础设施建设和改造、协同发展智慧城市与智能网汽车、智慧社区建设、智能建造与建筑工业化协同发展等多个领域，推进智慧城市建设。

3.2  强化京津冀地区空间耦合布局，营造城市生产生活新场景

（1） 推进自然资源与场景塑造融合，建设新经济和新消费中心

按照生态文明价值重新评估京津冀地区优质的生态环境资源，统筹好“坝上”“山地”“平原”“沿海”等区域空间资源，盘活并高效利用张家口“冬奥冰雪小镇”、秦皇岛“阿那亚网红图书馆”、张北草原“氢气球大赛”、承德市“大数据小镇”等游憩、服务资产，开启生态文明和“后冬奥”新时代，建设引领全域绿色经济发展的新消费场景体系，推进京津冀地区生态文明建设和高品质生活。

（2）强化功能区与轨道枢纽的耦合，打造站城一体的高能级功能中心

促进轨道交通线网站点优化和区域重大交通基础设施建设，支撑京津冀地区空间结构的重大调整。建设雄安新区站、通州副中心站、“四大机场枢纽”、滨海新区站作为区域铁路网络新的重要交通组织枢纽。推进站城一体化建设，强化枢纽功能，实现高度融合发展和智能便捷服务，按照直达功能中心、站城一体的思路建设新一代交通枢纽，为未来重要产业功能落位与发展提供空间载体。

（3）推进科技创新与低碳生活的融合，建设低碳城市和社区示范应用新场景

围绕“绿色、创新、智能、艺术、人本”未来生活目标，科学合理地布局绿色空间，促进绿色空间与社区生活的高度融合，提高街道、社区等各类生活空间的绿化覆盖率；推进科技创新与低碳生活的融合，实现推进绿色智能社区建设，营造绿色智能生活场景；注重城市艺术塑造，促进“艺术实践”与“城市场景”有机融合，鼓励推广绿色低碳生活方式，将艺术基因、绿色发展带入到人们的生活当中；回归新时期以人民为中心的“绿色低碳城市”建设，形成一批体现本土化特色的低碳生活与科技创新融合的典型示范场景。

注释：

1 从联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）和中国关于碳排放项目清单看，碳排放的主要领域包括能源、工业、交通、建筑、废弃物、农业和土地利用。

参考文献：

[1] 王凯.京津冀空间协同发展规划的创新思维[J].城市规划学刊，2016（2）：50-59.

[2] 王凯.处理四大关系 推动城乡建设绿色发展[J].城乡建设，2021（21）：26-29.

[3] 王凯.中国城镇化的绿色转型与发展[J].城市规划，2021（12）：9-16,66.

[4] 王凯，林辰辉，吴乘月.中国城镇化率60%后的趋势与规划选择[J].城市规划，2020（12）：9-17.

[5] 住房和城乡建设部标准定额司.城乡建设绿色低碳发展（内部讨论稿）[R].2021-06-23.