1.2土地财政：中国城市化的“最初的信用”

中国城市化模式的大突破，起始于1980年代后期。当时，依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港，尝试通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收分成比例，但却将当时规模还很少的土地收益，划给了地方政府，奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

随着1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍挂（卖方决定市场）等一系列制度创新，“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落，反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”，帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前（高铁、机场、行政中心）。成百上千的城市，排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模，都超过了改革之初最大胆的想象。从人类历史的角度观察，这样的高速增长，只能用惊叹来描述。

的确，没有“土地财政”，今天中国经济的很多问题不会出现，但同样，也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说，没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。

为何中国能走这条路？这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造条件。“土地财政”的作用，就利用市场机制，将这笔隐匿的财富，转化成为启动中国城市化的巨大资本（朱云汉，2012）。

“土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间，美国联邦政府依靠也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同，殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

对比中国土地财政，就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大。2012年，中国国税收入11万亿，如果48%，就相当于5万亿，而2012年“土地财政”总收入只有不到2.7万亿。中国土地财政，就是从90年代初算起，迄今也不过20余年。而美国从建国伊始，直到1862年《宅地法》（Home stead Act）规定土地免费转让给新移民，前后持续近百年。1862年后，联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。

1.3土地财政的本质是融资而非收益

土地私有的城市，公共服务的任何改进，都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者。政府需要通过税收体系，才能够将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高。而在土地公有制的条件下，任何公共服务的改进，都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收，就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。相对于“征税”的方式，通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至还可以以补贴的方式，为有持续税收的项目融资。

计划经济遗留下来的这一独特的制度，使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。中国城市政府出售土地的本质，就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业，那么西方国家城市是通过发行债券融资，中国城市则是通过发行的“股票”融资。

因此，在中国，居民购买城市的不动产，相当于购买城市的“股票”。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品，除了居住，还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租值，还可以分享未来新增服务带来的租值！因此，中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念——前者本身就附带公共服务，后者则需另外购买公共服务。

在这个意义上，“土地财政”这个词，存在根本性的误导——土地收益是融资（股票），而不是财政收入（税收）。在城市政府的资产负债表上，土地收益属于“负债”，税收则属于“收益”。“土地金融”或许是一个比“土地财政”更接近土地收益本质的描述。

对“土地财政”的认识，有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长，而股票市场却长期低迷不振。如果你把不同城市的房价视作该“城市公司”股价，就会发现中国股票市场的增长速度和中国经济的增长速度完全一致，一点也不反常。由于土地市场的融资效率远大于股票市场，因此，很多产业都会借助地方政府招商，以类似搭售（Tie-in Sale）的方式变相通过土地市场融资。

土地财政相对税收财政的效率差异，虽然很难直接观察，但我们仍然可以通过一些数据间接比较。

近年来，中国M2增长速度持续高速增长，但并未引发经济学家所预期的超级通货膨胀。一个重要的原因，就是M2的规模是有实际需求的支撑的。现在有一种流行的做法，就是拿M2和GDP作比较。2012年，M2余额97.42万亿。2012年GDP约51万亿，M2与GDP的比例达190%。有人认为，M2/GDP数据逐年高企，说明资金效率和金融机构的效率较低。更有人担心通胀回归和房价反弹。