导读

在10月14日召开的“中国城市百人论坛 2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”上，专家学者们介绍北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、武汉、东莞等超大特大城市的城中村素描，探讨存在的矛盾困境，分享成功的经验和模式，为其他城市提供借鉴和启发。

本期将介绍武汉、东莞的经验。武汉大学城市设计学院李志刚院长作《武汉市城中村素描与改造模式分析》主题分享；东莞市城建规划设计院城市更新研究中心副主任石建业作《东莞市城中村素描与改造特征》主题分享。

武    汉

李志刚：武汉市城中村素描与改造模式分析

李志刚  中国城市规划学会常务理事，武汉大学城市设计学院院长、教授、博导

1.城中村改造经验

2003—2008年：探索阶段。武汉市于2003年正式启动城中村改造，对全市城中村进行摸底调查，共有156个行政村，其中A类34个，B类13个，C类109个。此阶段的城中村改造具有以下特点：一是计划改造二环内56个城中村，涉及土地约50km2，占主城区建设用地面积1/10；二是分类推进，A类自行改造，B类项目引导，C类统征储备；三是先改制后改造，56个村全部完成“四改一保”（集体经济改制、户口改登、村改居、土地集体改国有、纳入社保）；四是整体拆迁为主，进程缓慢，截至2008年底，仅有12个村挂牌出让。

2009—2015年：加速阶段。2009年提出“3年内基本完成二环内56个城中村整村拆除”“到2012年底前基本完成二环线外94个城中村的旧村湾拆除和还建安置工作”。此阶段的城中村改造具有以下特点：一是改造重心逐渐从二环内转向二环外；二是从市场主导转向统征储备，改造方式以整村拆除重建为主，鼓励成片区推进改造；三是截至2015年底，完成107个城中村改造（已挂牌或统征储备）。在2010年前后武汉基本上已完成二环周边的城中村改造工作，提升了城市的空间品质，形成城中村改造规划体系，即“1+8+N”的“三旧”规划体系（1个规划纲要，8个分区专项规划、N个更新改造单元规划）；同时完善改造工作制度、工作程序，尤其加强各类经济技术指标测算，实施拆迁奖励机制。

2016—2022年：瓶颈阶段。计划拆除“旧村”建筑面积22.23km2，计划综合整治“旧村”建筑面积10.30km2。此阶段呈现出以下特征：一是“留改拆”并举，政府主导；二是截至2018年底，剩余37个城中村尚未改造（占全部24%）；三是剩余城中村全部或部分位于基本生态控制线和东湖风景区范围内，形成“景中村”“绿中村”（30个）。改造建筑量中有6.82km2在生态控制线内，占剩余建筑量的50%，传统土地开发模式要求下难以实现资金平衡，整个改造工作逐步陷入停滞阶段。截至2020年，武汉市剩余35个城中村未完成改造，其中22个为绿中村，呈板块状分布，总用地面积61.34km2，其中生态用地59.89km2。

总体上，武汉的城中村改造成效明显，城市更新向纵深发展。从空间范围看，从二环内扩展到二环外再到生态控制区；从改造周期看，从进展缓慢到快速推进再到逐渐停止；从改造方案看，从拆除重建到“留改拆”并举再到综合整治；从改造机制看，从自主改造转向政府主导。当前，包括城中村改造的城市更新已经成为武汉市政府的工作重点之一，2023年武汉市《政府工作报告》提出实施“2023城市更新年”行动，制定了城市更新的三年行动方案。

2.城中村识别

按照本次研讨会提出的建设用地比重与外来人口比重的标准对城中村进行识别。

武汉行政村的人口特征整体呈现出圈层式的外来人口分布格局。外来人口占比超过50%的行政村有154个，外来人口占比在30%—50%之间的行政村有326个，外来人口占比小于30%的行政村有3069个。

本次研讨会提出的城中村识别主要参考两个标准，一是建设用地面积占村域总用地面积的比重大于40%，二是外来人口比重大于30%。首先，根据第三次全国国土调查中土地利用现状分类，划定建设用地占比，选择建设用地面积占村域总用地面积比重大于40%的村庄，可在武汉市识别出112个符合标准的村庄。其次，选择外来人口比重大于30%的村庄，识别66个城中村，涉及334个自然村。66个城中村包含27个刚性村与34个弹性村，主要位于中心城区边界内外，形成了围绕武汉中心城区边界环状分布的整体格局。

3.城中村特征

（1）城中村面积及人口统计

武汉市城中村总面积为147.6km2，其中建设用地面积为120km2，占比81.3%。城中村主要集中于蔡甸区、青山区、江夏区；洪山区、武昌区、新洲区的城中村数量极少；中心城区和远城区城中村数量近似，远城区城中村占地面积更大。城中村总常住人口为307.3万人，其中非户籍常住人口为206.9万人，占比67.3%。中心城区城中村人口普遍高于远城区。

（2）城中村的相对边缘化

首先是城中村人口密度差异。城中村人口密度普遍高于所在城区。城中村地理位置优越且房租低廉，是外来常住人口首选的居住地，形成密集的建筑和居住形态，用较小空间承载大量人口，相较于远城区，外来人口更倾向于居住在中心城区的城中村。

其次是城中村公共服务差异。从中小学和公园方面来看，差距不大；从医院方面来看，差距较大，识别出的66个城中村中，其内部及500米缓冲区范围内的医院密度低于所在城区指标的有43个，占65.1%，部分远城区如江夏区、东西湖区的城中村医疗资源供给数量较大；从地铁方面来看，差距较大，识别出的66个城中村中，其内部及500米缓冲区范围内不具备地铁站的有42个，占63.6%，地铁站密度低于所在城区指标的有54个，占81.8%；从公交站方面来看，服务水平低于城区，其内部及500米缓冲区范围内的公交站密度低于所在城区指标的有27个，占40.9%；从道路密度方面来看，城中村道路密度较高，道路通达性较好，具有“窄马路、密路网”的空间形态特征，其道路密度低于所在城区指标的有20个，占30.3%；从餐饮、酒店等的分布来看，通过对相关POI数据分析发现呈现出“两极分化、有高有低”的特征。在识别出的66个城中村中，接近一半的城中村餐饮及酒店分布密度高于所在城区指标，而另一半则远低于所在城区指标。

总体来看，在武汉共识别出66个城中村，处于中心城区和远郊区交界处，沿中心城区边界呈环状分布。城中村是承载大量非户籍常住人口的空间，其人口密度及建筑密度多高于所在城区。在设施配置上，城中村存在一定程度的相对边缘化，在医院、通勤等部分设施上的短板明显，与所在城区具有较大差距；而中小学、公园、餐饮、酒店方面的二元性不明显。

4.城中村补偿

（1）城中村补偿方案

以住房初始面积为基底的补偿方案。依据拆迁户原住房面积等量置换，每位居民享有同等的房屋补偿面积（外来户按照原住户面积的70%补偿）。拆迁户原住房面积超出方案补偿面积的部分，由房地产商以协商价格进行货币化补偿。拆迁户还建住房面积超出原农房补偿面积，由拆迁户以特定价格向房地产商购买。

（2）城中村补偿结果

按照当前的政策，如果实现各区的城中村补偿以及改造，可获得保障性住房建筑面积6200万m2，可以服务245万人，其中扣除户籍人口之后，外来人口是160余万人。总体上，武汉市城中村补偿及改造后可服务总人口与现有常住总人口，以及可服务非户籍常住人口与现有非户籍常住人口之比均在80%左右。由此可见，通过城中村改造，能有效解决大部分常住人口尤其是非户籍常住人口的住房需求。

东    莞

石建业：东莞市城中村素描与改造特征

石建业  东莞市城建规划设计院城市更新研究中心副主任

东莞市位于珠江口东岸，地处穗深港经济走廊，区位条件得天独厚，制造业发展繁荣，市场环境活跃，2022年GDP为11200亿元，财政收入766亿元。东莞市域面积2460平方公里，下设4个街道，28个镇，596个行政村。东莞市城市化水平较高，现状建设用地占比超过50%，常住人口1043万人，其中户籍人口292万人，非户籍人口占72%。据初步统计，东莞市人口居住类型为“235结构”，有50%的人口居住在宅基地，30%的人口居住在工厂宿舍，只有20%的人口居住在城镇住宅。

1.东莞市城中村素描

根据本次研讨会提出的城中村识别标准，对东莞市的城中村进行初步识别，东莞市内共有刚性城中村256个，其中位于各镇城镇核心区的城中村179个，占比70%，基本沿着广深高速、莞樟路-东深公路呈“人”字形分布。东莞的城中村是“产”和“村”高度混合的产物，城中村是产业工人居住的主要载体，在识别的城中村中，产业建筑面积接近2.23亿平方米，也就是说东莞有一半的产业空间分布在城中村中。东莞市城中村人口密度高，大于全市人口平均密度的城中村共有250个，约占城中村数量的98%，有188个城中村人口密度大于所属镇街人口平均密度，占城中村数量的73%。东莞每一条村其实都是一个完整的社区，公园、文化、体育、医疗、娱乐、商业、教育、公交等生活必需的设施基本都有配备，而且识别的城中村基本都位于各镇街城镇核心区，周边设施配套相对完善，所以东莞的城中村周边公共设施相对完善，密度较高，但是整体的等级和水平较低，与城市的发展和需求不匹配。

2.东莞市城中村改造特点

东莞市城中村改造注重市场的主导地位，并逐步提升政府的作用。过去10年“市场主导”模式的实践和探索，带来了大量资金、人才、专业机构、投资主体，激活了城市更新改造的活力，开创了东莞城市更新的局面，但也存在速度慢、拆迁标准不断攀升、空间分布散乱无序、公共配套设施和产品供应不足等问题。为解决城中村改造过程中的诸多难点，从2022年以来，东莞在强调市场在资源配置中起主导作用的前提下，逐步加强政府的统筹作用，探索由“市场主导”转向“有为政府、有效市场”。

一是构建“大中小圈”的规划体系。市政府负责“大圈”的谋划，确定改造目标、改造规模、重点改造区域等事项；镇街政府负责“中圈”的统筹，对重点改造区域的规划布局、交通路网、公建配套、开发容量、单元划分、改造责任和义务等进行明确，确保片区的改造效果和质量；村集体和市场主体负责“小圈”的设施，通过单元规划衔接土地、规划等相关政策及要求，深化用地边界、地块指标、用地移交、设施建设等实施监管的相关内容，确保路径可行。目前东莞市政府已经完成中心城区黄金双轴“大圈”的划定，希望通过“拆治兴”拓出中心城区的发展空间、改善人居环境、打造亮点，相关镇街按照市政府的部署已经完成了相应十大片区的更新统筹规划，在中心城区双轴范围内划定拆除重建项目85个单元，总计1.86万亩；保留整治项目27个图斑，面积0.65万亩；“东莞记忆”总面积0.33万亩。其中“东莞记忆”项目总投资约70亿元，首开区总投资约13.3亿元，由万科代建代运营，改造用地规模约26万平方米，工程已在6月份动工，7月已启动招商工作，计划2024年1月示范段开放，2024年10月首开区一期开放运营。行政中心北片区（中心区第二通道片区）是东莞最典型的城中村，它打断了东莞历史城区和“行政文化中心区+国际商务区”的城市中轴线，计划高位推进连片改造，打造贯古通今的中轴线，沿线相关项目已经启动单元规划的编制工作。

二是市政府发布《东莞市“三旧”改造补偿安置成本核算暂行指引》，统一拆赔标准，合理引导改造预期，对宅基地和商品房的补偿标准进行了明确，后续将加强各更新项目拆赔方案的审核，避免个案突破导致的拆赔方案的“水涨船高”。市政府也制定了“分期成交、分期开发、单元切割、政府征收”等相关配套政策，弱化留守户影响，加快项目推进，保障城中村改造广大群众的利益不受侵害。

三是政府算好精细账，制定项目的改造条件和要求，减少模糊空间，给予市场明确的预期。通过“成本+利润率”计算区片容积率，形成全市区片容积率一张图。制定额定责任的计算规则，确保提供足够的公共设施用地空间，原则上所有改造项目按照拆除范围面积的 16.5%计算城市道路、市政等基础设施等用地移交责任，改造为居住、商业用途的改造项目，需要按照开发量计算教育、医疗、文化、体育、绿地公园等公共服务设施和开放空间的用地责任。

东莞市“三旧”改造拆赔标准

东莞市改造地价核算方法

四是在实施阶段，转变政府角色，变“被动防守”到“主动进攻”，以推动项目为导向，调动政府资源，打通痛点难点。政府从“守门员”的角色积极下场转变为“前锋+守门员”的角色，建立工作专班，针对重点单元，倒排工作时序，建立协调和讨论机制，并形成“一周一督导”和“两周一协调”的工作模式。

五是针对东莞市人居环境改善的迫切需求，东莞市政府将在下一步系统推进住房保障工作，提升城镇住宅居住人口，降低宅基地和工厂宿舍居住人口。首先是通过“60+6”现代化产业园区的建设行动，改变过去以单个工厂进行宿舍配套的做法，大幅压缩每个厂区宿舍配套的比例，一般不超过厂区建筑面积的5%，其余配套由园区集中打造，建设保障性住房，提供高品质、低成本的园区居住空间。其次是通过“拆治”结合的城中村改造专项行动，整治一批城中村，改善人居环境，提供低成本的生活空间，拆除一批城中村，增加小户型及保障性住房的供应。

供稿单位：中国人民大学公共管理学院