导读：

本文为中国城市规划设计研究院上海分院闫岩在“2023年度中规院学术交流会”上做的报告。

演讲者 | 闫岩 中国城市规划设计研究院上海分院

广州是一个有编制中长期战略规划传统的城市，2000年和2009年分别编制了两轮战略规划。2022年底启动了面向2049的城市发展战略，基本上保持十年编制一轮战略的传统。习总书记在厦门、福州时曾编制中长期社会经济发展战略，提出“一个城市的发展，不仅要考虑中长期10年、20年的发展目标，还要考虑远期30年、50年甚至上百年的发展目标”。编制战略是为了保持城市的远见，指导当下的行动。

图1 总书记主持编制发展战略及广州历版战略时间线索

2000版战略编制时，中国刚加入WTO，全球化带来中国经济大跨越，同时国家政策由控制大城市转向大中小城市协调发展，我国增长动力变成工业化和城镇化双轮驱动。当时广州人口接近1000万，城市社区迎来了发展需要，为了解决城市区域化问题提出“南拓、北优、东进、西联”的八字方针，该时期的战略规划是经济大跨越背景下的增长主义规划。

编制2009版战略时，全球刚刚经历了2008年美国次贷危机，十年来我国经济首次出现放缓，而且一段时间的经济快速发展带来很多问题，所以当时提出了科学发展观，生态文明也上升为国家战略。对于广州来说，要解决城市转型发展的问题，推动城市从外延拓展到内涵提升，为此2009版战略增加“中调”，形成了十字方针。该时期的规划是转型调整期的理性主义规划，更加倾向于经济、社会、环境等多元理性综合的可持续发展。如后来编制的武汉2049有竞争力和可持续两条主线，上海2035有创新之城、生态之城、人文之城三条主线。

新一轮城市战略启动于2022年底，中美贸易战叠加三年疫情影响，全球发展不确定性提高。对于广州来说，2022年全市常住人口1873.41万人，是2005年以来的首次下降，同时经济总量被重庆超越，面临发展焦虑。在这样的背景下，新一轮城市战略的编制要回答时代之问，包括如何继续在高质量发展方面发挥领头羊和火车头作用；如何在推进中国式现代化建设中走在前列；面向2000万人口的超大城市，空间发展方针是什么？这些问题很难用一种主义去回答，更重要的是帮助城市在动态变化中找到确定的价值。因此，项目组在这一轮战略里建立了新时期价值驱动规划的技术逻辑，基于功能、空间和人的需求三条线索展开。首先在功能方面寻找粤港澳价值链的引领性功能，来找到高质量发展的突破点，推动功能增值；其次在共同富裕价值观下，精细化服务人的需求，让人人实现价值；第三在空间方面，精准挖掘承载价值的核心空间，实现空间保值。

图2 新时期战略规划的价值驱动逻辑框架

1 功能的线索

从功能线索来看，寻找广州未来在区域价值链中的引领性功能是核心重点。梳理历史上岭南地区城市的变迁发现，地区内曾有广、肇、惠三城记，也经历过穗、港双中心，现在是广、深、港三城记。在这个过程中，广州是唯一不变的中心城市，而广州的底气来自于其政治文化和经济功能，历史上三次一口通商，是千年府城、千年商都，更是中国面向世界的窗口。

项目前期研究阶段，深圳分院剖析了一个案例——希音（SHEIN）。这家创立于南京、市场在欧美的中国时装企业是全球第四大超级独角兽，把两代供应链总部都放在了广州，从番禺到增城。其原因在于SHEIN主打超快消，而广州周边有小单快返的强大服装制造网络，有白云等三大国际机场的运输保障，同时也有着强大的数字算力。SHEIN本质上是一家科技公司，需要通过大数据分析客户需求，制定策略。广州提供了这些条件，也使得SHEIN在供应链大战中，超越了ZARA。无独有偶，拼多多跨境电商平台Temu也把供应链总部设在了广州。

从更系统的数据比较来看，广州在粤港澳区域的运输能力和集货能力都是最强的，全方式货运量是深圳的2倍、香港的4倍，拥有国家物流龙头十强中的2家，联邦快递等国际超级物流商选址白云机场。更重要的是周边腹地的生产和贸易网络高度发达，互联网时代的企业特别强调小单快返的生产链，叠加广州在市场交易方面长久以来的积淀支撑，形成集成的供应链优势。

当前，世界范围内新加坡、迪拜等城市纷纷出台供应链发展战略，全球城市呈现从争夺生产性服务中心转向争夺供应链中心的趋势。从国家战略来看，内外双循环背景下，城市群需要供应链中心城市，供应链的稳定既是竞争力的问题，也是国家安全的问题。围绕这样的方向，项目组提出，广州建设引领性功能从千年商都到全球性综合性产业链供应链中心。这一中心功能非常综合，需要枢纽、物流、产业、服务等高度融合，为此提出五力模型。要继续锚固运力和集货力的优势，建成全球前三的货运枢纽；要强化生产力，提升产业价值区段，培育全球供应链企业集群；更要提升服务力和控制力，衔接国际规则，提升通关效率，建设组织中枢和资源配置中枢。建设供应链中心被写进战略规划，经过与同期编制国土空间规划的多轮衔接互动，转化为广州城市的四项核心功能。

图3 供应链中心五力模型与广州城市的四项核心功能

找到了引领性功能后，还要布局关键的空间支点。一类是物流驱动，需要依托交通枢纽和制造业发展，为此在空港、南沙、东部枢纽构筑三处供应链综合枢纽。第二类是管理和数字驱动，像希音这种互联网企业需要人力和算力的支持，因此建议在狮子洋西岸选址一处供应链的控制中心。

与京津冀、长三角城市群不同，粤港澳城市群中广深港三市齐头并进，竞争、合作、分工并存，更需注重引领性功能的差异化培育。在这一轮发展中，深圳着力打造科创中心，香港主导金融中心，广州重点做强供应链中心，共同实现协作有序、互补共赢的广深港世界城市体系。

图4 粤港澳城市群世界城市分工体系

2 人的线索

人的线索是要在共同富裕长远价值目标下，培育精细服务人的空间场景。广州是一座充满活力、包容开放的城市，吸引力非常强。过去10年增加了近600万常住人口，而且非常年轻，平均年龄35.4岁，是超大特大城市中最年轻的城市之一。但是近年来，人口出现了由正转负，特别是2022年减少了7.7万人。

根本的挑战来源于未来广州如何精细应对不断升级和差异化的人群需求。这一轮战略通过大数据手段，利用信息中心平台，对广州的人群按照年龄、结构、职业类型进行了精细画像。广州有三个广州，分别是老广州、新广州、城中村的广州。老广州面临如何激活的问题，过去10年，越秀、荔湾、海珠“老三区”人口增加了48万，青年人口减少3.4万人，平均年龄超过40岁。新广州的天河、黄埔平均年龄低于34岁，青年人口占比46%，但是公共服务设施、服务于青年的设施严重不足。城中村的广州承载了近600万人，在广州发展过程中发挥了重要作用，但超高的人口密度与较差的居住条件难以应对未来需要，特别在疫情期间也出现了一些风险，亟需提高宜居环境品质。

图5 广州全市不同年龄段居住人口（上）与不同职业类型青年（下）分布

广州要从一个活力包容的城市迈向一个共同富裕的城市，战略重点从以下三方面进行谋划。一是建设人才友好、青年发展型城市。根据预测，如果不干预，广州未来的青年占比可能会下降到20%以内，所以战略设定目标，对标顶尖世界城市，保持人口吸引力和活力，青年占比不低于25%。首先要解决青年安心居住的问题，结合城中村改造，结合新城区轨道站、产业园区精准化去配置青年社区，提供阶梯式的青年住房体系。其次要解决青年充分就业的问题，鼓励创新创业和灵活就业，提供中心区的创新创业空间和家门口的灵活就业场所。同时还要创造更好玩的城市游憩场所，提供文旅消费的年轻化空间。更宜居、更宜业、更好玩是面向未来的发力方向。

二是塑造人人共享的公共空间。延续“云山珠水、中轴塑城、六脉通海”营城脉络，每个人走出家门便能共享高品质开放空间。战略提出建设从白云山到南香山总面积380公里的都市绿心公园，建设全线贯通的珠江-东江世界级滨水区，建设七条可品读的七条活力城脉、十条可漫步的休闲水脉，希望把人的共享公共空间作为建设文明城市的重要抓手。

图6 “珠江-东江”公共空间建设示意图

三是营造全龄友好的岭南优质新家园。每个城市都在做自己的生活圈，广州希望能够做出社区生活圈建设的“广州样本”，营造适应岭南气候、贴近市民生活习惯的地方特色社区服务场景，回应本地不同人群的设施需求。基础标配普惠型设施，提高市民生活服务便利度；特色增配冷巷、骑楼、天井、林荫、晴雨篷、风雨廊等降温纳凉、遮风挡雨的城市家具，引导店铺外摆、特色市集等有序发展；精准选配面向青年、儿童、老年、外来、外籍等群体的差异化设施。

图7 广州特色“岭南优质新家园”社区场景

3 空间的线索

基于自然地理、生态安全、空间价值等多因子分析，东向和南向仍然是广州发展的高潜力方向，北向为自然屏障、生态要求高，西向城区拓展已近边界、无增长空间。在战略研究的初期，项目组提出两个问题。一是南拓战略不等同于南沙战略。过去广州一直把南拓简单理解为南沙，如果对比上海浦东，浦东除了临港以外还有陆家嘴、金桥和外高桥等，广州要实施完整的区域战略，关键要找到“中继”空间支撑。二是东进战略是没有说清楚的城区战略。到广州过了环城高速，“城”的感觉戛然而止，连片的工业仓储、不畅的主干道、散落的城中村、破碎的城市功能，有非常强烈的失序感，需要讲清楚中心城区未来“东进”至何处？城市中心如何迭代？新中轴秩序如何建立？

项目组从两方面视角思考，尝试回答这些问题。一是历史地理视角。广州自古以来具有双重属性，一重是服务于流域的中心城市，西江、北江、东江汇聚成珠江流域，在湾区八门入海，广州借珠江航运之便，向西联系粤西、广西、云贵，向东联系粤东、江西，成为天然的岭南首府；另一重是直面南海的口岸城市，据考证古海岸线最北是在七星岗海蚀崖。流域和海洋一直影响着广州的空间生长逻辑。从流域来看，云山珠水是自然本底，依托水运交通，城市经济功能沿珠江航道东进，城市中心、产业、人口跟随东移。作为流域上的府城，需要有政治、文化功能，所以建立了中轴秩序，从北京路老中轴到天河新中轴。如今一路向东到了东江，仍然需要坚持这一生长脉络。从海洋来看，逐海建港、随港建市是其特点，港口岸线和市场是海洋上的广州的高价值空间。特别要重视从狮子洋到黄埔港之间的港口岸线和市场，重新认识狮子洋岸线对南拓的重要价值。

另外一个是区域地理视角。2000年战略是从内往外走，这一轮战略要从外向内看，即要看到区域经济的影响，科技、产业、服务的扩散与再集聚重新定义多中心，广州需要顺应区域科技企业和人才势能，强化与东岸城市联系。在湾区中看广州，聚焦“两洋”主动而为，一是发挥黄金内湾核心发展带的核心城市作用；二是从广佛同城到广佛莞一体，推动湾顶狮子洋区域的功能合作；三是以南沙引领南中莞协同发展，推动湾口伶仃洋区域的开放协同。

据此形成广州新的十六字方针，两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范。南拓和东进仍然是方向，从地理的视角提出“两洋”和“两江”以建立秩序。老城从中调到提质，目标是实现老城市新活力。北优、西联调整为极点示范，带动全域发展。

具体而言，以“两洋”“两江”回答如何更科学有力地“拓”与“进”。一是采取更有序的拓展模式。从城市拓展的一般规律看，每隔10-20公里需要培育功能节点，跳得过远则难以接续势能。南拓上，广州天河中心至南沙明珠湾地区约50公里，未来在强化南沙未来发展核的同时，要进一步强化“狮子洋增长极”，为南拓提供坚实的“中继”支撑，加快建设活力创新轴。东进上，延续广州城市中心沿江生长势能，从珠江走向东江，加快培育黄埔中心、东部中心核心区成为现代活力核，战略谋划两江交汇处的开发区西区未来功能转型、培育极核，促成珠江高质量发展带。

图8 “两洋南拓”空间方针示意图

图9 “两江东进”空间方针示意图

二是以“江”与“洋”公共空间建设为抓手，强化地理联系与百姓认知。滨江路通到哪里，城市公共空间通到哪里，老百姓认知中的城市就发展到哪里。因此，要加快推动珠江-东江滨江岸线、环狮子洋-伶仃洋滨海绿道建设，以一流品质的开放空间为沿岸空间赋能。

三是释放“东”与“南”的不同动能。东进集聚创新和先进制造功能，提升交通枢纽，辐射深莞惠，成为高质量发展的“新广州”动力源；南拓侧重向海开放，合作狮子洋、开放伶仃洋，共建粤港澳质量生活圈和贸易超级岛链，汇聚高水平开放的“未来广州”活力源。

“老城提质”推动630平方公里的主城区品质提升、文化焕新。一方面有序推进非核心功能疏解，提升世界城市核心功能与辐射力，另一方面推动历史城区的整体保护和文化焕新。

“极点示范”支撑粤港澳大湾区网络化格局。塑造北部增长极、狮子洋增长极、国家知识中心城、从化绿色发展示范区等增长极，聚焦国际专业功能，强化特色路径。

4 总结与思考

为什么有了国空还要编制战略，这一轮战略与前两轮相比有何不同？从项目命题可以看到，这一轮城市发展战略涉及经济社会发展的方方面面。总体而言，新一轮广州城市发展战略有以下三个工作特点。

特点一是价值驱动的技术逻辑，空间、功能、人的线索服务城市发展全局，战略报告篇章目录也相应进行组织。

图10 价值驱动技术逻辑在报告篇章目录中的体现

特点二是注重过程、广聚共识、高频互动的工作方式。注重过程，目的不只是完成一本报告的编制，每个阶段都有过程性的任务，咨询阶段明确议题，深化阶段集成观点，成果阶段打磨成果。广聚共识，编制过程中市委市政府、市直部门、行业专家、技术团队、社会公众五方深度参与。及时互动，采用多样的阶段成果征求各方意见，特别是通过简本、内参、专报等形式听取和吸收市领导意见。也是在这样的互动中，战略将面向2049的广州总体愿景确立为“建设出新出彩的中心型世界城市”。以“出新出彩”锚定战略着力方向，让每个人充分享有美好生活与人生出新出彩机会；以“中心型世界城市”体现广州面向未来的更高追求，瞄准世界城市网络的“塔尖”，引领性功能更加突出、核心功能更加综合、资本控制力更加强大。

特点三是强调治理导向、远近结合的行动框架。面向未来，围绕七个之城的治理对象，确定43项核心指标的治理标准，锚定21项重点行动的治理抓手，推动政府-市场-社会多方参与、具有显示度和引领性的86个项目包。

报告整理：张园