导读

我国正面临着打破城乡二元结构，走向城乡融合发展的新的历史时期，“两山转化”的生态文明理念为城乡融合发展提供了新思路。本文通过梳理城乡融合发展相关政策，分析城乡融合发展、新型城镇化和乡村振兴三者关系，阐述了“两山”理论下城乡融合发展的内涵及思路，指出县级行政区应围绕空间、文化、产业、服务四个方面加强县城、乡镇和乡村之间的联系，缩小城乡发展差距，形成以城带乡、以乡促城的良性发展道路。最后以峨边彝族自治县为研究案例，对峨边县域内的空间结构、文化特色、产业发展和设施建设进行评价分析，基于以上特征，提出两山转化背景下峨边城乡融合发展的规划策略，助推峨边县域均衡发展，以期为县域尺度的城乡融合发展提供一些参考借鉴。

作者 |

张丹凤，重庆大学

周　鼎，北大长沙计算与数字经济研究院

关键词：

城乡融合发展；两山理论；新型城镇化；乡村振兴；县域

1. 研究背景及综述

1.1 生态文明时代的新要求

2005年习近平同志在浙江安吉余村发表重要讲话，首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断，12年后的中共十九大首次将这一论断写入大会报告，强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。随着相关理论研究的深入和实践开展，“两山”理论体系不断完善，现已成为习近平生态文明思想的核心理念^[1]，是指导新时代生态文明建设的重要纲领。新时代背景下，生态文明建设强调“宁要绿水青山”，需要转变以往过度追求经济增长而忽略生态保护的发展思路，将生态价值放在首位。因此，实现生态优势地区生态保护和经济发展的价值转化是生态文明建设的新要求^[2] ，亦是推动城乡转型发展的新思路。

1.2 城乡融合发展的新趋势

党的十九大报告指出我国当下的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[3]， 为解决当下发展不均衡这一困境，中共中央陆续出台新型城镇化、乡村振兴、城乡融合发展等一系列政策。刘伟等认为城乡协调的发展问题不能将城市或乡村分开考虑，而需将二者纳入统一的规划体系中进行统筹研究^[4]。张伟等认为城乡融合发展涵盖了新型城镇化建设和乡村振兴战略，是新时代下调节城乡关系的综合手段，其重点和难点是如何通过改革打通城乡之间的要素流动^[5]。显然，城乡融合发展与新型城镇化、乡村振兴紧密相关，城乡融合发展是在新型城镇化和乡村振兴战略基础上的综合考量，新型城镇化和乡村振兴战略在发展方向上虽各有侧重，但在发展路径、机制上存在着很大重合性，两者的最终目标都是打破城乡二元结构，实现城乡融合^[6] 。

“城乡融合发展”在党的十九大上首次被写入大会报告，开启了新时代城乡融合发展的积极探索之路。中共中央国务院在2019年出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，随后国家发改委、农业农村部等18个部门联合印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，并选定11个国家城乡融合发展试验区。自2020年以来，国家发改委连续3年出台每年度的《新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（以下简称《重点任务》），立足于我国每年的城乡发展情况，准确把握不同时段新型城镇化和城乡融合发展的要求。2022年的《重点任务》强调要抓好“一大一小”发展，即超大特大城市和县城的发展，以县域为基本单元推动城乡融合发展。可见，县级单元作为链接城市和乡村的重要纽带，无论是在我国新型城镇化进程中，还是乡村振兴建设中都起着重要的节点作用，在城乡融合发展过程中更是扮演着“潜力股”和“主战场”的重要角色。因此，如何在“两山”理论指导下，探索县域城乡融合发展路径，促进城乡共同发展，有着十分重要的现实意义。

图1 城乡融合发展相关政策时间图

来源：作者自绘

2.“两山”理论下县域城乡融合发展思路

“两山”理论以辩证的眼光看待经济和生态之间的相互关系，阐明了从“追求金山银山”到“宁要绿水青山”的转型之需。城乡融合发展的提出，源于城乡之间发展不平衡的现实困境，而在新时代生态文明观指导下，平衡好生态保护和经济发展之间的关系是城乡融合发展的必然要求，二者在内在逻辑上具有耦合协调性。县级行政区依靠广阔的乡村腹地，有着丰富的生态资源，两山理论下县域城乡融合发展的逻辑要从以下两方面进行深入解读：一是生态资源的价值实现，包括生态价值和生态产值，生态价值实现是指发挥生态资源对维持生态系统平衡、调节人居环境的作用，生态产值实现是指发挥生态资源的经济作用。二是发展模式的优化调整[7]  ，构建城-镇-村多层次、全方位的绿色发展体系。城乡融合发展是一个系统、动态的过程，这个过程涉及城乡物质空间、产业经济、社会保障和文化习俗等多个维度的互动，因此，本文从空间联系、文化联系、产业联系和服务联系四个层面建立城乡互动体系，推进城乡一体化。

空间联系：国土空间是城乡生产、生活等活动的空间载体，加强空间联系一定程度上能够加强空间所承载的一切活动之间的联系，有利于促进空间中各类要素的高效流动、均衡配置，主要通过底线管控、生态空间修复、土地整治等路径来协调空间联系。文化联系：文化是一个地域区别于其他地域的居民精神活动及其产品，我国有着数千年的乡土文明，是维系城乡的精神纽带，亦是文化宝库，加强文化联系主要通过保护历史建筑、传承传统手工艺、举办节日活动等方式。产业联系：产业是一个地区社会经济发展的支柱，加强城乡产业联系重在统筹产业发展体系，推动产业生态化和生态产业化，促进产业绿色转型，发挥产业集群对乡镇、乡村发展的经济带动作用。服务联系：公共服务便捷、功能配套齐全是实现美好生活的保障，主要通过完善基础设施、公共服务设施来促进城市服务功能向乡镇延伸。

图2 “两山”理论下县域城乡融合发展思路

来源：作者自绘

3. 基于“两山”理论的峨边城乡融合发展路径探索

3.1 区域概况

峨边彝族自治县位于四川省乐山市，地处西南小凉山片区，是乐山与大凉山通道上的主要门户，县域面积约2382平方公里。峨边下辖7个镇，6个乡，91个村，按第七次全国人口普查数据，全县常住人口12.16万人，城镇人口4.59万人，城镇化率约38%，对比“六普”数据，城镇人口增加1万人，城镇化率上升12%。近年来，峨边先后被评为全国脱贫攻坚先进集体、全国民族团结示范县、省乡村振兴重点帮扶优秀县。作为国家重点生态功能区，峨边生态资源丰富，森林覆盖率达79%，境内的黑竹沟风景名胜区被称为“中国百慕大”。因此，拥有优越生态资源条件和丰富脱贫攻坚经验的峨边，在“两山”理论指导下，探索城乡融合发展路径具有重要的现实意义和示范作用。

3.2 城乡资源分析

3.2.1 空间发展统筹不足

峨边生态区位重要，自然生态空间占比高，依据“三调”数据，林地面积占县域国土总面积的90.6％，县城四周群山环绕，大渡河穿城而过，地势高差较大，城镇建设用地较为紧张，生产、生活空间和生态空间存在交叉重叠。县域西南部的乡镇村由于地理位置偏远以及山峦阻隔，与县城的空间联系薄弱，加之县城、乡镇、乡村之间发展没有形成统一完善的发展体系，缺乏统筹平台进行有效的合作指导，难以形成空间合力。因此，如何促进城镇与乡村“三生空间”的协同发展，建立合理的城镇村发展体系，保护生态空间，优化生产、生活空间，实现高品质生态建设和高质量城镇发展，是峨边城乡融合发展需要考虑的首要问题。

3.2.2 文化价值转换欠缺

峨边被称为“距离成都最近的彝族文化窗口”，其彝族文化丰富度几乎涵盖语言、建筑、服饰、民俗节日、生产生活等方方面面。这里至今仍保留着极具地域特色的文化作品、传统歌舞、民俗餐饮、工艺制器等，已成功申报非物质文化遗产项目53个，其中省级7个。峨边理应是最能够展现彝族历史文化和民俗风情的空间载体，但目前，峨边在文化彰显和空间联系上还有待加强，一方面，峨边依托彝族文化延伸的产业链还有待挖掘；另一方面，县域总体风貌特色缺乏系统规划，文化空间载体稀缺，与世界级旅游目的地的发展定位不相匹配。如何整合城乡之间的历史文化资源，提升文化品牌影响力，发挥文化资源的精神价值和经济价值是峨边发展的加分题。

3.2.3 产业亟需绿色转型

峨边具备一定的工业基础，但存在地域发展不均衡、绿色产业占比较低等问题，产业整体水平有待提升。现有产业主要集中于县城及周边乡镇，与偏远乡镇产业联系薄弱。部分乡镇主导产业定位模糊，且缺乏健全的协同创新平台，无法有效发挥统筹作用，村镇之间产业同质化程度较高，优势特色不明显。因此，如何将山区资源优势转换为社会经济发展优势，推进产业生态化、生态产业化，实现“两山”转化，走绿色可持续发展道路是至关重要的问题。

3.2.4 城镇品质亟待提升

峨边全域以山地地形为主，建设难度大、成本高，所以峨边的基础设施建设整体相对滞后。峨边现状公共服务设施集中分布在中心城区，总体而言空间分布不均，公共服务网络在基层尚未成形，难以达到全民共享目的。如何增强县城服务能级、将公共服务设施建设延伸至乡镇、乡村，建立城乡统一的公共服务制度和体系，是改善人居环境、提升居民幸福感是回应人民美好生活需求的关键问题。

3.3 城乡融合发展策略

3.3.1全局统筹，协同两山空间发展

（1）生态安全总体格局构建

加强顶层设计，守护好峨边的“绿水青山”。坚持底线管控，结合县域国土空间规划，在生态保护“双评价”的基础上，以黑竹沟国家自然保护区和黑竹沟国家森林公园为核心，构建“一核三屏多廊”的生态安全格局，将生态空间划分为“极重要、重要、一般重要”三个保护等级，制定相应的空间管控要求。保障粮食安全关乎国计民生，应充分认识乡村地区对于城乡互促共进的支撑作用，依据应划尽划应保尽保的原则，严格落实耕地红线划定。实施城乡全域土地综合整治，对农用地、工矿废弃地、宜耕未利用地等进行清理整治，节约建设用地指标340.99公顷，新增耕地指标317.99公顷。

（2）均衡发展城镇体系建立

建立三级县域城镇发展结构体系，分级、分步引导县域内各乡镇村的空间发展。依据相关文献及峨边现实情况，构建乡镇能级综合评价体系，对各乡镇的人口集聚能力、交通区位优势、产业发展水平、设施配套水平等方面进行评价，建立“中心城区-中心镇-一般镇”的峨边三级城镇发展结构体系，并制定差异化的城镇发展指引。中心城区发展指引：一要积极融入成渝双城经济圈发展大格局中, 提升区域性城市功能，成为成绵乐发展带的新节点城市；二要打造高品质强特色城区，提升公共服务水平，增强县域中心对周边乡镇村的辐射能力；三要突出产业核心作用，带动全县产业发展，优化县域产业体系布局。中心镇要分担中心城区部分服务功能，加强商贸功能，起到片区商业贸易节点的作用，近城区边缘的乡镇可发展都市农业，加强城乡间的农业空间联系，打造城乡融合发展示范。一般镇发展要着重加强公共服务设施建设，满足居民基本生活需求，对于趋于收缩的零星镇、村进行撤并，有效整合资源。

3.3.2 全盘激活，维系城乡精神纽带

（1）传统文化深度利用

以传统文化的保护与传承为基础，强化城乡之间的精神文化纽带，激活传统文化价值，完善文化产业链。在物质载体方面，梳理县域内历史文化古迹，形成历史文物清单，对传统建筑风貌区进行空间管控和形态保护；民宿建设注重传统建筑形式与现代功能需求的统一，将传统民宿建设打造为文旅产业的亮点；利用丰富的水电工业遗产，建立峨边水电博物馆、大渡河水文化博览馆。在非物质文化方面，通过塑造文化IP和组织民俗活动，充分发挥传统文化的经济价值和社会效益，比如，依托“甘嫫阿妞”这一文化IP，策划大型民族音乐剧《甘嫫阿妞》，成立“甘嫫阿妞”彝族文化研究协会，并连续举办多届“甘嫫阿妞”文化艺术节。

表1 峨边历史文物保护清单

来源：作者自绘

（2）现代艺术赋能激活

引入现代艺术及新兴传播媒介，激活镇村经济。主要针对缺少产业发展基础但具备文化资源或民族特色的乡镇，采用多主体联动、多形式表现、多渠道宣传的方式，培育新发展业态，激活村镇文旅。“多主体联动”即以政府为引导，组织当地居民、艺术家和企业合作互动，“多形式表现”即采用多种艺术形式表现文化特色，“多渠道宣传”是通过新媒体平台加强文化产品的传播，提升文化软实力。

3.3.3 全产发展，融通两山价值转化

（1）村镇产业群培育

“城乡融合”光靠城市的反哺远远不够，核心是要帮助村镇建立经济发展的内生机制，增强自身经济“造血”能力^[8] 。借鉴国内外发展经验，运用产业集群理论培育村镇产业组群，有利于激活村镇经济发展的内生动力。村镇产业组群是以具有产业基础或特色鲜明的镇或村为核心，联动周边村镇形成的规模化产业集群发展模式，通过规模集聚效应，可以带动相对落后村镇的发展，改善其发展动力不足和规模不够的劣势，从而形成更为均衡的城乡互动发展模式。依据峨边县域产业空间分布特征以及多方参与意见，峨边共划为四大村镇产业组群（表2），形成以黑竹沟景区为核心，以生态经济、特色旅游为主导的产业发展格局。

表2 峨边村镇产业组群划分表

来源：作者自绘

（2）产业生态化转型

全域实施第一、二、三产业的生态化改造，守护绿水青山。首先，贯彻落实“绿色工业富县”战略，走“高载能、高科技、高效益”工业绿色转型发展道路。在生产前端方面，提托峨边丰富的水资源，大力发展水电等清洁能源，降低碳排量。在生产中端方面，构建以新兴产业、建材产业、电冶产业、数字经济产业为主的绿色现代工业发展体系，全面摸排县域企业生产情况，形成县重点企业技术改造清单，实施智能化、绿色化、高端化技术改造，比如医用液氧扩能、稀土金属深加工等项目。其次，走农业生态化道路。围绕“农业+”，结合文化、旅游、研学等推进多产融合，构建1个省级现代农业园区、6个市级园区和各乡镇1个县级园区的“1+6+N”农业园区梯次发展结构，打造集景观农业、休闲农业、农文化体验等于一体的田园综合体。发展壮大生态林竹、高山果蔬、道地中药材三大特色农产业，擦亮“峨边竹笋”中国国家地理标志产品的金字招牌，延伸农特产品产业链，提高产品附加值。

最后，将全域旅游发展作为峨边当前发展的主要任务。大力发展乡村旅游，依托浓郁的乡土气息、特征鲜明的彝族风情，开展“乡村旅游示范村”试点，围绕乡村旅游的规划布局、设施建设、品牌塑造、人才培训等方面进行创新，探索易于复制推广的新发展模式。

（3）生态产业化发展

生态产业化的本质是把生态资源和生态环境资本化，将生态资产纳入社会资产体系中，通过市场化运营与社会化生产的方式推动生态产品与生态服务的经济价值变现，从而实现经济价值与生态价值的良性循环^[9] 。“生态产业化”强调自然资源的资产属性，目前学界认为的实现路径主要有生态补偿、生态权属交易和生物能源开发等。峨边依托其丰富的生态资源和优越的生态环境条件，开展多元化的生态产业化实践，比如利用峨边“天然氧吧”的优质资源，采取新型技术对空气进行低温“分离”，规模化生产医用氧（液）、氮（液）等气体。

图3 “两山”转化路径图

来源：作者自绘

3.3.4全域融合，实现美好生活需求

（1）公共服务设施均等化建设

依据三级城镇发展体系，完善“中心城区级-中心镇级-一般乡镇级”三级公共服务网络的设施配置。根据各等级特征，采取差异化的配置要求，分级分类布置教育设施、医疗卫生设施、文化设施、养老设施、体育设施与商业设施。合理配置村级公共服务设施，为避免服务受限和建设成本高的问题，村级公共服务设施应以村庄居民点的人口集聚规模为配置依据，而非行政区单元。高效配置旅游服务设施，先加快培育旅游服务职能，待产业链延伸后，再拓展旅游服务设施的配套升级。

（2）市政公用设施提质升级

建立供给优质、覆盖全面的基础服务设施保障体系。首先，实施基本生活服务设施提质升级工程，对各村镇集中供水设施、污水设施进行全面改造提升。其次，要大力落实“交通强县”战略，完善县域交通网络，畅通城乡之间的交流通道。全面构建国、省、县、乡、村、组、户七级连通、内联外畅的交通格局，加快峨汉高速、成昆铁路复线、峨屏高速、峨边综合客运枢纽站的建设；同时强化交通建设中的旅游功能，完善景点公路建设的“最后一公里”，提供多元化交通服务，开启彝区发展新时代。

4.结  语

“绿水青山就是金山银山”是新时代背景下的新发展观，贯彻于城乡发展的方方面面之中，也为解决当下城乡之间发展不平衡的问题提供了新的思路。县城是链接城市与乡村的重要节点，向上承接大城市的辐射，向下引领乡村的发展，天然具有“绿水青山”和“金山银山”两种财富价值转化的平台属性，因此，本文基于两山理论，以峨边彝族自治县为例，用整体统一、动态变化的眼光看待城乡发展这一过程，提出县域城乡融合发展要增强空间、文化、产业和服务等维度的联系，以期为城乡融合发展的提供一些新的思路参考。

参考文献

[1]  中共中央宣传部编.习近平总书记系列重要讲话读本[M]学习出版社,2014:194

[2]  胡智行,翟华鸣,赵彬.边疆地区旅游度假区与镇区融合发展思路探讨——以伊犁那拉提景镇国土空间规划为例[J].规划师,2023,39(02):101-108.

[3]  魏后凯.实施乡村振兴战略的目标及难点. 社会发展研究, 2018, 5(1): 2-8.）

[4]  刘伟,潘昆,田嘉,杨祥楠.面向新型城镇化的城市近郊乡村发展导引——以天津滨海新区核心区为例[J].规划师,2015,31(S1):245-248.

[5]  张伟,闾海,胡剑双,国子健.新时代省域尺度城乡融合发展路径思考——基于江苏实践案例分析[J]城市规划中国社会科学院图书馆（调查与数据信息中心）,2021,45(12):17-26

[6]  陶德凯,杨晨,吕倩,王晓菁.国土空间规划背景下县级单元新型城镇化路径[J].城市规划,2022,46(06):25-36+76.

[7]  柳青,万福昆. 经济生态化、城市绿色化：“两山”理论的南太湖实践[C]//中国城市规划学会,成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集（20总体规划）.中国建筑工业出版社,2021:138-147.DOI:10.26914/c.cnkihy.2021.030434.

[8]  陈鹏.基于城乡统筹的县域新农村建设规划探索[J].城市规划,2010,34(02):47-53.

[9]  尚嫣然,温锋华.新时代产业生态化和生态产业化融合发展框架研究[J].城市发展研究,2020,27(07):83-89.

*本文为2023中国城市规划年会论文