乡村规划推动首都城乡融合发展的意义和路径

导读

在首都率先实现中国式现代化的新征程上，需要以更科学的规划引领、以更系统的制度设计、以更务实的探索实践，推动首都城乡融合发展再上新台阶。

原标题：乡村规划推动首都城乡融合发展的现实意义和实践路径

作者 | 蔡晶  北京市规划自然资源委乡村规划处处长，北京市委党校第 68期中青班学员

自党的十八大以来，先后提出了生态文明建设、乡村全面振兴、城乡融合发展等战略部署。规划，作为统筹城乡发展的空间治理工具，既是优化超大城市发展空间、解决超大城市发展难题的“金钥匙”，也是统筹乡村全面振兴的“试金石”。在首都率先实现中国式现代化的新征程上，需要以更科学的规划引领、以更系统的制度设计、以更务实的探索实践，推动首都城乡融合发展再上新台阶。

一、新时代首都乡村规划的战略使命与现实意义

（一）从理论逻辑看，乡村规划是推动首都乡村振兴和城乡融合发展的必然要求。“实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，注重质量、从容建设”。规划既是实施乡村建设各项活动的法定依据，也是推动乡村全面振兴的重要公共政策工具。2019年中央一号文件强调，把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖。2024年和2025年中央一号文件分别强调“增强乡村规划引领效能”“统筹县域城乡规划布局”。由此可见，我们党对乡村建设规律的把握既是一以贯之、又是与时俱进的，强调了乡村规划在乡村振兴全局中具有重要地位。

（二）从规划体系看，乡村规划是完善首都规划体系的内在要求。在首都规划体系中，以乡镇国土空间规划和村庄规划为代表的乡村规划，对于首都规划落实具有重要意义。2017年党中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2017年—2035年）》（以下简称《总体规划》）明确提出“要加强城乡统筹，全面实现城乡规划、资源配置、基础设施、产业、公共服务、社会治理一体化”。北京市要在乡村振兴中走出一条农村规划新路，要坚持走“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”的城乡融合发展之路，加强规划统筹，着力提高规划设计水平，打造宜居宜业和美乡村，实现全市乡村由表及里、形神兼备的全面提升。

（三）从现实需求看，乡村规划是提高超大城市治理水平的重要内容。城镇和乡村，是互促互进、共生共存的。北京是“大城市小农业”“大京郊小城区”，乡村地区约占全市总面积的80%，全市集体土地占比达到77%，乡村地区对于首都城市发展具有重要的战略作用。

乡村既是巨大的消费市场，又是巨大的要素市场，走城乡融合发展之路，也是解决首都超大城市治理难题的“金钥匙”。一方面，需要推动城市优质资源进入乡村，实现资源要素向乡村流动，加强城乡功能紧密联结。另一方面，不断提升乡村地区的综合承载能力，拓展乡村多元功能，打造消费应用新场景，使农村郊区从承担稳产保供功能向承担多元复合功能转变，成为拓展城市的发展空间、提升城市功能的战略腹地。通过城乡要素平等交换、双向流动，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，实现“城”与“乡”的双向奔赴。

二、乡村规划促进城乡融合发展的实践路径

（一）以科学规划引领发展，夯实乡村地区空间基础底盘。一是明确发展定位，增强规划引领效能。明确各乡镇发展定位和各自发展的侧重点，强化对不同类型、不同区域城镇和村庄的分类引导，提出了建设特色鲜明、宜居宜业的新型城镇目标。二是框定安全底线，提升空间安全韧性。严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界以及自然灾害风险防控线、历史文化保护线等底线管控要求，加强防灾减灾和韧性建设，巩固安全发展的空间基础。三是优化结构布局，发挥空间统筹作用。科学布局农业、生态、城镇等功能空间，加强各类空间的系统治理，持续优化土地利用和功能布局，有序引导各区逐步形成大疏大密、和谐共融、相得益彰的城乡空间形态。

（二）以有序实施支撑发展，高水平服务首都城乡融合发展。一是推动乡村产业振兴。统筹引导符合北京城市功能定位的产业在乡村合理布局，积极培育农村新质生产力，有序承接乡村旅游、休闲农业、文化体验、健康养老、电子商务等新业态，推动农村一二三产业融合发展，以乡村产业发展推动乡村振兴。二是挖掘乡村资源资产价值。深入挖掘乡村地区自然资源特色和历史文化内涵，加强历史文化名镇、名村以及传统村落等历史文化资源的保护与发展。因地制宜开展乡村空间设计，实现各美其美、美美与共的目标。三是强化乡村资产运营。积极探索生态产品价值的转化与实现路径，加强资源资产的塑造、分配、策划、运营和管理，将资源价值转化为发展优势，助力资产价值提升。

（三）以深化治理保障发展，为城乡融合发展持续提供推动力。建立政府引导、市场驱动、社会参与的协同机制，健全市级统筹、区级主责、乡镇落实、村民和集体组织全程参与的保障机制。一是落实政府主体责任。政府部门要加强乡村规划实施统筹，加强规划和土地政策的融合创新，加强规划土地政策与财税、金融、投资等政策精准对接、协同发力，不断提高各项政策的保障效能。二是坚持农民主体地位。发动村民全程参与规划编制与实施，引导农村致富带头人、新型农业经营主体、外出务工经商人员等献计献策，培育更多新农人、新创客，为农村发展注入活力。三是推动多元协同共治。发挥好责任规划师、建筑师、估价师、园艺师、农业技师及多师协同作用，为乡村治理和乡村振兴提供在地化陪伴式的技术支持和赋能。

“图难于其易，为大于其细”。首都乡村规划唯有坚守底线思维筑牢根基、运用战略思维谋划全局、把握辩证思维破解矛盾、依托系统思维贯通全程，方能绘就城乡融合发展的时代画卷，为超大城市治理提供“北京范式”。