导读

9月8日，2024中国城市规划年会之专题会议“生态治建·美丽长享”在合肥召开。中国城市规划学会城市生态规划专业委员会委员，上海市城市规划设计研究院国土和乡村首席规划师、乡村分院（生态绿色发展促进中心）院长陈琳作题为《从生态空间规划到生态空间治理—上海推进人与自然和谐共生的规划和实践》的学术报告。

陈  琳  中国城市规划学会城市生态规划专业委员会委员，上海市城市规划设计研究院国土和乡村首席规划师、乡村分院（生态绿色发展促进中心）院长

党的二十大报告指出：“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”大自然是人类赖以生存发展的基本条件。良好的生态环境是普惠的民生福祉，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。随着经济社会发展和进步，如何提高生态空间治理水和治理能力，满足人们对优质生态产品和生态空间的需求成为关切。本次交流以上海推进人与自然和谐共生的规划和实践为为例，探讨关于从生态空间规划到生态空间治理的一些思考。

1 政策要求和国际趋势

以习近平同志为核心的党中央立足生态文明的顶层设计，坚定不移地走生态优先、绿色发展之路，强调在合理分配空间资源、协调空间秩序以及尊重空间复杂性的基础上，着力提升生态空间治理体系和治理能力的现代化水平，为构建绿色、均衡、低碳和可持续的生态空间格局提供了方法论依据。助力实现既要绿水青山，又要金山银山，既关注生产发展，也要生活富裕，还要生态良好的有机统一价值理念。

从国家政策来看，在优化绿色、均衡、低碳、可持续发展的生态空间中需要关注几个方面的要求。首先是构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，在涉及到国土空间规划的要求时，要科学布局空间，还要实现空间结构优化和动态平衡。这里面强调生态、生活、生产空间相互依存，以及人与自然和谐共生的空间格局。要强化将社会生态要素耦合机制，纳入到生态修复空间制度安排中，这些是从生态规划到生态空间治理方面顶层的要求。

从国际趋势来看，世界正在进入资源环境友好、低碳可持续发展、人文关怀至上的生态文明时代，新的全球发展语境已经形成。各个城市在追求经济增长与创新引领的同时，更加关注人与自然的和谐共生，碳达峰、碳中和成为全球焦点，可持续发展逐渐扩展到全球，成为时代潮流与价值共识。加拿大提出绿色行动，美国纽约提出城市露营计划，鼓励城市居民在周末进行户外活动，提高滨水区的公共可达性和活力，提高滨水区的公共可达性和活力。英国伦敦提出城市树木倡议，目标是人均拥有一棵树。丹麦哥本哈根提出公共游泳计划，治理港口和河流环境，举办游泳比赛。新加坡从花园城市到自然中的城市。香港提出为生物多样性持续提供必要的生态系统服务，支持香港作为一个健康宜居的地方，新西兰恢复城市鸟声音等。

基于以上背景，进一步探讨生态规划和生态治理之间的关系。结合相关规划和研究对城市生态以及生态地理学科进行了理论梳理，其内涵非常丰富，包括人文社会学科、景观生态学、环境学、城市景观生态学等涉及到生态和生态治理的理论。简单概括，生态系统具有跨区域、无边界、系统性的特点，这是我们认知生态空间的关键逻辑，而生态治理要更注重生态系统的功能性和协同性，目的是促进生态价值实现服务于人和生物的需求。因此，应从生态要素与空间，系统与功能的全面维度体系来理解生态治理。

2 关于生态治理的价值认知

习近平生态文明思想根植于中华优秀传统生态文化，汲取中华文明天人合一、万物并育的生态智慧，并对其进行创造性转化、创新性发展。当下，我们可以从历史观、地理观、动态观和生命观四个方面认识生态治理。

人与自然和谐——天人合一的“历史观”。在推进生态治理的时候，首先要有历史观，传承“天人合一”、“道法自然”、“取之有度”等生态智慧和中华文化传统。《庄子·齐物论》记载“天地与我并生，万物与我为一”，《荀子·天论》中也提到“万物各得其和以生，各得其养以成”的人与自然和谐相处内涵，这体现了中华文明和中国精神的时代精华，也是先人看待人与自认的价值观。

敬畏自然之力——道法自然的“地理观”。人类应当顺应自然、心存敬畏，遵循自然而然的空间地理演替规律，对自然资源取之有时、用之有度。《国语·周语》记载“晋闻古之长民者，不堕山，不崇薮，不防川，不窦泽……”。这段话意思是说，古代的执政者，不毁坏山丘，不填平沼泽，不堵塞江河，不决开湖泊。因为山丘是土壤的聚合，沼泽是生物的家园，江河是地气的宣导，湖泊是水流的汇集。这是维护人与自然万物平衡，保护生态系统的认知。

尊重动态演替规律——生生之谓易的“动态观”。生态系统的独特性在于动态、流动和生长。生态规划涉及到动物、植物，还需要考虑天气的季节变化。比如今天种下去的是小树苗，过一段时间就长大了，呈现出的景观也随之不同。生态系统要放大到更大的流域、区域等关联性空间中探索生态系统服务，才能真正把生态空间普惠的服务价值转变为社会经济发展的综合价值，这是更大的动态观。

培育生物多样性——生命共同体的“生命观”。这个理念强调不同的生命体在同一个空间中相互交汇形成和谐共生的关系，所以人与生物是生态系统中的共同体，习总书记说“自然是生命之母，人与自然是生命共同体。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。”这句话也特别适用于指导国土空间规划，自然资源之间是有相互逻辑关系的共同体。

3 上海市生态空间规划实践

对于上海这样的超大城市，通常给人的印象是高楼大厦，是经济密度全国最高的城市。但上海还有独特的另一面，上海是在湿地上生长起来的城市，即世界级河口海洋湿地城市。

（1）上海的独特区位及发展挑战

空间地理区位独特，在长江三角洲逐渐成形的过程中，长江与钱塘江入海交汇，陆地、海洋和河流生态系统交错，长江河口由“喇叭形”逐渐演变为目前的“三级分汊、四口入海”格局。造就了上海拥江面海、枕湖依岛、河网交织、林田共生的独特自然地理，是长江三角洲前缘典型的冲积平原，也造成上海独特的自然环境和独一无二的生态价值。

生物多样性禀赋独特，上海的江河入海区位，在东亚澳大利西亚候鸟迁飞的廊道上，生物多样、生态系统丰富。上海崇明生态岛已列入中国黄（渤）海候鸟栖息地（第二期）扩展名录，同时也是世界自然基金会上认可的生态敏感和全球湿地228个热点地区之一。由此，上海既要维持高密度的城市和人文，同时也要保护它丰富多样的生态系统以及生物多样性。

自然空间资源基因独特，受太湖流域和长江流域的作用，上海及周边地区呈现出太湖洼地碟形盆地，东侧不断向外推展的地貌，这是陆地和海洋交互作用的结果，也造就了上海江南水乡典型自然肌理。以冈身线、长江水域为界，上海全域可分为三角洲沙岛地貌、西部湖沼平原地貌及东部滨海平原地貌三大地貌区域。呈现出湖荡圩田、方塘圩田等“河-湖-海-田-滩”交映的多样水乡自然基因特征。

气候变化背景下，河口海洋城市面临的风险挑战，上海作为超大城市，经济密度与人口密度较高，地处长江入海口，受到气候变化风险，尤其是在高温热浪极端天气的情况下，面临的挑战更强更大。面对海平面上升，上海沿海区域在台风、暴雨期间会出现内涝，以及岸线崩塌的情况，然而水环境污染、空气环境等都是区域性挑战。单靠一个城市解决内部的问题，没有办法抵御外部的风险，所以上海在迈向卓越全球城市的过程当中，提出建设生态之城目标，是在高密度经济环境下探索生态韧性可持续发展的范式，实现从粗放式拓展向集约低碳模式转变的思路。未来，更强调万物共栖，希望为世界贡献上海样板。

（2）上海市生态空间规划编制历程

1）上海生态规划的发展历程

为防止早期建成区无序扩张，保持空间平衡，同时弥补中心城绿地较少的缺憾，1946年的《大上海都市计划》便提出，规划环绕建成区的“绿地带”，并在其中融合公园、运动场地等多种功能。在1980年代初，上海就着手编制城市绿地系统规划并付诸实施，1983年编制完成《上海市园林绿化系统规划》和《中心城绿化系统规划》，首次提出了中心城绿化“多心开敞”的布局结构。2001版上海总规更强调“环、楔、廊、园、林”的生态空间格局。随后编了《上海市基本生态网络规划》，稳定市域范围的生态控制线。

“上海2035”总体规划于2017年批复，明确划定“双环、九廊、十区”的市域生态空间体系，进一步锚固了生态网络格局。在此基础上，2020年编完《上海市生态空间专项规划》，明确建设与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相匹配的“城在园中、林廊环绕、蓝绿交织” 的生态空间。2021年《上海市国土空间生态修复专项规划》专项规划，立足上海高密度人居环境特征，守护城市安全底线，维护生态空间格局，满足人民对美好生活的向往，提供更多优质生态产品，探索高密度人居环境下人与自然和谐共生的可持续发展生态之城典范。将1万多平方公里海域纳入规划范围，提出“一带（海岸带）、“双环、九廊、十区”全域生态空间格局。

除系统性专项外，全市还围绕重点要素和区域编制了《上海市海岸带综合保护与利用规划》《环城生态公园带规划建设导则》《外环绿带及沿线地区慢行空间贯通专项行动规划》等规划，结合各层次法定规划扎实推进了“生态之城”的建设。

2）筑牢蓝绿基底，构建陆海一体的生态空间格局

《上海市国土空间生态修复专项规划（2021-2035年）》于2022年批复。规划从要素、结构、功能三个方面识别上海面临的问题和挑战。明确从强化要素之间的综合平衡，以此抵御外部平面上升、气候变化等风险的编制思路。由此，关键是识别哪些是内部矛盾，哪些是外部矛盾，加强自身稳定性才能提升抵御能力。

从单一工程向全要素系统修复的转变。规划首先系统开展定量和定性分析，识别出上海当前面临的主要问题，比如说结构方面，要寻找生态资源富集区，并进行等级评价，这是生态廊道上最重要的生态源地，然后识别源地和源地之间的断裂点，要让生态网络连通，让生态流能够流通起来，加强生物迁徙。希望在廊道集中造林，让耕地破碎区的林地腾出，从理论和理想的角度可以有序引导耕地集中，也能够实现国土空间格局的优化。

从项目思维向生态修复分区和传导转变。立足上海自然特点以及生态格局，探索以锚固市域生态格局为目标的精细化修复分区。构建城镇空间、生态空间和农业空间三个纬度大类、12小类生态修复分区空间布局，确定修复分区以镇为单元，将任务分解至村域。以行政村为最小单元划定修复分区的方式，可以保障市域生态结构格局稳定传导。对于镇级土地综合整治和乡村的建设等，可以按照引导细化分区落实，引导耕地集中或林地布局优化。

从各自为政到部门协同的规划平台转变。根据生态修复一张图引导各专业部门有计划地安排林地、耕地、水体保护等计划。建立近期明确至责任单位的“河口蓝滩、河湖碧水、生态绿廊、千园绿荫、生态保护、美丽田园”六大任务库，形成一系列的表单，实现从目标战略到重点任务和具体项目的有序传导。未来横向协同发挥规划的引领，保障生态目标有序传导，明确责任单位、重点任务，时间表和路线图，最终可以保障生态空间格局切实落地实施。

3）郊野地区，护蓝绿生态基因，塑沪派江南特色

上海的郊野地区空间基因具有独特的江南韵味，从梳理地区历史的空间演变规律和生态要素分型特征，总结形成“六域、八脉、十二意象”的沪派江南地理特征。以水为特征的分型分类引导上海未来郊野地区所需要保护的蓝绿基底，按照这样的理念和思路进行生态空间优化和乡村振兴，确保自然而然的空间基因得以传承，保护水乡中天然和历史上形成的湖泊、河流，以及在这之上孕育的农耕文化和风貌。

4）高密度城区，提高生态环境品质和生物多样性

长宁区是上海国际化程度最高的城区之一，但生态资源也是非常丰富的。围绕迈向人与自然和谐的高品质国际城区的目标，首先是诊断问题和发展优势。针对城区格局稳定的现状，规划面向行动，强调了过程中公众参与的重要性，真正实现过程性规划。聚焦自然感知、生态产品、服务精品城区和健康韧性4个纬度，建立11个策略和N项行动，并提出“园地-廊道-纤维绿网”的空间格局优化。把生境社区概念和15分钟生活圈融合，推进城区生境优化和生物多样性。用遥感图分析高碳汇区域，提出增补固碳植物，营造高碳汇的区域。在增强城市韧性策略中，提出提高地表透水率，结合城市更新设计暴雨花园，保护结构性的冷源，营造喷雾、遮阳等小微气候，推广清凉地图等，提高城区气候适应性。

5）生生与共，倡导多元参与的生态提升路径

公众参是生态治理的关键，公民科学家参与生物多样性调查，由复旦大学牵头，高校、主管机构、社会组织、市民志愿者形成的“公民科学家”团队已经在上海多个区域进行了多次的生物多样性调查工作，收集野生动物分布和影像资料超过10万条。上海长宁区乐颐生境花园2022年入选COP15“生物多样性100+全球典型案例”，以建设“一个具有栖息地功能的花园”为目标，在社区为野生动物提供食物、水源和庇护所，为高度城市化地区、高经济密度城区的生物多样性保护提供了示范样板。2023年，上海空间艺术季以“共栖”为主题向公众宣讲人与自然和谐共生的价值理念，生态保护进入更多公众的视野，展现了上海不仅仅有“魔都”的繁华，还有万物共生的自然。

4 小结与展望

从生态规划到生态治理的思维转变，需要有更广泛的历史观、地理观、动态观和生命观。尊重生态系统动态演替，营造高密度人居环境的自然共生之道，促进经济和社会发展，让生态价值转变为经济社会发展的优势。要敬畏自然，建立从“做什么”到“不做什么”的价值认知。生态文明思想指导下，将促使规划思维和技术方法发生变革，未来的规划不能想着改变什么，而是要想一想我们真的不能干什么？很多时候是要做减法，尤其是做生态规划和乡村规划，一定要小心翼翼，低干扰、少扰动，不要过分的人工干预。关键在于怎样加强内部子系统的稳定性，这是用生命系统的概念。

从生态规划到生态治理的技术关键，一是目标一致性，生态环境系统具有整体性、复杂性、综合性特征，涉及多个行政管理主体构成的子系统。共同的治理目标作为行动和策略的纲领，才能实现管理过程中多元主体间在共同目标下更高效地协作。二是规划引领性，从生态系统的整体性角度出发，以空间规划为蓝图，发挥引领各行为主体共同行为规则的作用，统筹协调水网、绿廊的联通性，跨界地区污染治理、环境整治、生态修复、岸线贯通等协作。三是方式协作性，生态治理涉及政府、企业和社会公众等行为主体，建立多元主体积极参与的协同治理机制，激发各主体在环境协同治理中各司其职，各尽其能。实现对公共产品的混合供给，提高系统运行效率，满足社会多重需求。四是结构互动性，让不同子系统结构互通为一个整体性结构，系统整体从无序到有序。促进系统内容各子系统之间自愿、平等协作，更强调各子系统之间通过协同行为。在生态环境治理过程中，建立各主体之间良性互动治理方式尤为重要。五是结果共赢性，核心目标是实现整体利益最优。在生态环境治理问题上，应突破地方语境，构建治理主体之间的利益协调机制，形成系统自组织的内在激励机制，才能使得系统具备良好的协同性，最终产生1+1大于2的效果，实现治理结果共赢。

供稿单位：中国城市规划学会城市生态规划专业委员会