城市更新策略四：以城市更新规划为抓手，重构规划实施体系

《深圳总规》确定的目标、方向和思路，需要下层次规划和专项规划的落实。除了在既有规划体系中贯彻落实“存量优化”的思路外，还重点强化了城市更新规划编制的技术指引。

首先，在规划层次上建立城市更新专项规划—更新单元规划的两层次体系，并与法定规划体系进行衔接。城市更新专项规划作为实施城市总体规划的专项规划，全面指导深圳全市城市更新活动的开展。

在法定图则框架内，将以拆除重建类城市更新方式为主的相对成片区域划定为城市更新单元，作为确定规划要求、协调各方利益、落实城市更新目标和责任的基本管理单位。

通过制定城市更新单元规划编制内容、技术深度、成果形式等技术指引，构建地权重构、利益平衡、责任捆绑、风险评估的城市更新单元规划制度。城市更新单元规划经过法定程序审批后，可以作为该片区开发控制管理的直接依据。

其次，在时序上建立城市更新专项规划—更新年度计划系列。以城市更新年度计划为抓手，对深圳全市城市更新活动的规模和空间分布进行统筹和计划管理，并与近期建设年度实施计划、土地供应年度计划协调和并行推进。

城市更新策略五：创新城市更新的实施政策和运作机制

《深圳总规》提出要加快对城市更新办法及其实施细则的研究和制定，对深圳城市更新的全面有序推进予以直接指导。

在相关政策创新方面，提出结合深圳实际，尽快完善土地房屋清理确权的相关政策，理顺土地权属关系，处理违法建筑，逐步解决土地利用历史遗留问题；研究土地出让、地价测算和土地整备等相关政策，为城市更新活动提供政策保障；制定适应城市更新要求的房屋征收、补偿标准等相关政策；研究制定与城市更新相关的税费政策、房屋产权管理政策及投融资政策等。

在创新城市更新工作体制机制方面，提出强化深圳全市更新改造工作的统筹和协调机制；明确各级政府部门的职责，建立职能清晰、分工明确、权责一致的全市城市更新工作体制；建立城市更新项目信息、动态跟踪和监督反馈的综合信息平台，实现信息公开和共享；建立互动开放的城市更新公众参与制度等。

实施效果

《深圳总规》由“增量扩张”向“存量优化”的转变，如果仅停留在规划技术方法层面的探索创新，其意义将大打折扣。令人欣慰的是，经过近些年的实施推进，这一思路已经得到全社会的高度认同，并在城市发展建设的实践中得以充分落实。

规划原先设定的渐进式转型的实施路径是：从2010年开始，新增建设用地将逐年递减，存量改造用地逐步提高；力争到2015年左右，用地供应计划中的存量改造用地规模超过新增用地，进入以存量更新为主的城市发展阶段。

而随着近年来深圳“严控新增、加快改造”政策措施的落实到位，这一转折性变化的拐点已经提前到达。2012年，深圳首次实现了从计划到实际供应的存量用地均超过新增用地的标志性转变。

今后，将继续提高存量用地的比例，积极鼓励和加大存量用地开发利用力度。在深圳市政府最近批准实施的近期建设和土地供应2013年度实施计划中，确定的供应建设用地约为17km2，其中存量建设用地超过10km2，接近总计划供应的2/3。

深圳在城市总体规划实施方面，已经建立了从计划制定、实际供应到开发建设控制的全过程建设用地管理机制：以计划引导供应，促进各区及相关部门创新工作方法，积极开展城市更新和土地整备工作，促进土地节约集约利用；强化计划实施和考核机制，将新增建设用地指标、存量建设用地指标和建设用地清退指标相挂钩，作为考核各级政府的重要内容，使年度实施计划真正成为实施城市总体规划的重要抓手。

（作者：邹兵，深圳市规划国土发展研究中心总工程师）