第二章  土地利用现状及面临形势

一、土地利用现状

淮北市位于安徽省北部，东经116°23′-117°23′，北纬33°16′-34°14′之间，地处苏鲁豫皖四省之交，北接萧县，南临蒙城，东与宿州毗邻，西连涡阳和河南永城县。

2005年淮北市土地总面积为274091公顷，其中农用地为221493公顷，占全市土地总面积的80.81%，建设用地为44384公顷，占16.19%，未利用地为8213公顷，占3.00%。

农用地中，耕地179675公顷，占全市土地总面积的65.55%，其他农用地28080公顷，占全市土地总面积的10.24%，林地和园地较少，分别为8561公顷和5095公顷，牧草地82公顷。

建设用地中，城乡建设用地39130公顷，占建设用地总量的88.16%，其中城镇工矿用地9176公顷，农村居民点面积29954公顷；交通运输用地为2713公顷，水利设施用地2344公顷；其他建设用地198公顷。

未利用地中，水域3166公顷，沼泽滩涂1194公顷，自然保留地3853公顷。

二、上轮规划实施评价

《淮北市土地利用总体规划（1997-2010年）》批准实施以来，淮北市坚持最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导作用，妥善处理了保障发展和保护资源的关系。

1．强化了对耕地特别是基本农田的保护

上轮规划明确了耕地和基本农田保护范围，通过建立农用地转用审批和耕地占补平衡制度，大大加强了耕地保护的力度。规划实施以来，完成了基本农田保护任务，粮食产量保持在年均75万吨水平以上，2005年粮食总产量突破94.80万吨，为国家粮食安全做出了贡献。

2．保障了经济社会发展对建设用地的合理需求

积极开展存量土地挖潜，有效缓解了土地供需矛盾。规划执行期内，新增建设用地4139公顷，合徐高速与连霍高速连接线、煤炭、电力、煤化盐化一体化、煤化工等一大批重点建设项目相继建成，保障了国家、安徽省和淮北市各类重点项目对建设用地的合理需求，为加快淮北市城镇化、工业化进程和提升经济社会发展水平提供了用地保障。

3．增强了按规划使用土地和管理土地的意识

淮北市各级政府及国土资源部门依据《土地管理法》规定，按照规划确定的土地利用战略方针，严格执行年度土地利用计划，规范规划预审程序，落实用途管制制度，有序推进土地资源的开发、利用、整治和保护，保证了主要规划目标的实现，增强了全社会特别是各级领导干部依据规划用地的意识，土地规划地位明显提高。

4．安排了生态退耕，促进了生态的改善

贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针，明确了退耕还林的规模和范围，制定了切实可行的生态建设措施，安排了高坡地还林、后备资源的合理利用和保护。上轮规划中，全市共组织退耕还林5733公顷，开展了烈山区宋疃镇太山、董楼等一批重点生态环境工程建设，促进了土地资源的可持续利用，有效地改善了生态。

5．确立了土地利用规划的宏观调控地位

确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，引导城乡建设走集中发展、集约用地的道路，促进了存量土地的盘活利用，有效控制了建设用地规模，切实发挥了规划在调控各类用地规模和土地利用空间布局上的重要作用。

由于受编制背景和编制技术条件的限制，上轮规划在实施中还存在一些问题。一是规划目标相对单一，未体现生态优先原则；二是规划前瞻性不强，对采煤沉陷的危害考虑不够，对淮北市作为重要能源基地和皖北中心城市的经济快速发展估计不足；三是对资源的粗放开发利用控制不足，由煤矿开采造成的采煤沉陷地量大面广；四是规划控制目标与管理办法不配套，难以适应经济社会发展的新形势。

三、土地利用面临形势

（一）土地利用面临的机遇

1．国家促进中部崛起战略带来的机遇

随着促进中部崛起战略的实施，国家从政策、资金、重大项目布局等方面给予中部地区大力支持。在此背景下，淮北市提出了“加快发展，争先进位，率先崛起”战略。当前，淮北市经济发展呈加速态势，地区生产总值、人均生产总值和人均财政收入等主要经济指标位于皖北地区前列，这为进一步提高土地利用效率、转变土地利用方式奠定了经济基础，同时为调整优化用地结构与布局、提高节约集约用地水平，提供了难得的机遇。

2．区域发展战略实施带来的机遇

淮北市地处淮海经济区腹地，东向长三角经济圈，北依环渤海经济圈，是华东地区重要的能源基地。区域的战略定位使得淮北市能够赢得更大的发展空间和更多的发展机会，进而充分发挥煤炭、农业两大资源优势，搞好煤炭和农副产品深度加工，培育优势特色产业，提升产业层次，在商贸流通、物流集散和旅游等方面发掘更大的潜力，提高土地单位面积产出和土地利用效率。

3．城市转型带来的机遇

在国家调整宏观经济政策，支持能源产业发展和资源型城市转型的大背景下，淮北市未来将由资源型城市向以重化工业为主导的城市转型，成为皖北地区的综合性工业城市和中心城市。转型将使淮北市的资源与能源优势发挥出更大的经济效益，获得进一步发展所需的资金和技术，提高土地生产效率。

4．城乡一体化建设带来发展机遇

国家和安徽省正在积极实施工业反哺农业的政策，大力建设“以工促农，以城带乡，以乡带村，城乡互动”的城乡一体化发展新格局。淮北市提出了“提升南部、优化北部、新兴中部”的城乡一体化空间发展战略，加强淮濉一体化建设，施行土地整理、城乡建设用地增减挂钩、矿山环境恢复治理等相关政策，促进农村土地节约集约利用，规范土地利用管理，促进城乡统筹，优化城乡土地利用结构和布局。

（二）土地利用面临的挑战

1．土地供需矛盾日益尖锐

随着中部崛起战略的深入实施以及城镇化、工业化进程的加快，淮北市坚持大开放，实施大投入，建设大项目，发展大产业，这些都需要一定的用地空间来支撑。同时，公共基础设施建设和社会主义新农村建设都将需要一定规模的新增建设用地。因此，规划期间淮北市建设用地的需求将呈现出全面增长之势，土地供需矛盾将日趋尖锐。

2．采煤沉陷问题日益突出

目前淮北市采煤沉陷地面积共约3012公顷，规模较大，分布较广，且沉陷进度仍在加快，造成土地统筹安排使用受限。采煤沉陷造成了大量耕地破坏，影响了耕地和基本农田保护，同时带来地表生态植被破坏、水土流失、土地荒漠化等问题。

3．后备资源贫乏，生态承载力较低，耕地保护压力较大

淮北市土地利用率达到97%，开发利用程度较高，耕地后备资源匮乏，耕地补充能力不强，加上较为脆弱的生态和较多的资源利用限制条件，开发利用难度较大，耕地补充能力不强，使土地供给压力日益增大，耕地和基本农田保护形势更加严峻。

4．节约集约用地难度较大

规划期内淮北市向以重化工业为主导的城市转型。相比第三产业，客观上工业用地较为粗放。虽然淮北市产业结构升级和调整有利于提高土地利用效率，但在重化工业占主导地位的情况下，要转变土地利用方式，全面促进淮北市由外延扩张向内涵挖潜的转变，实现土地节约集约利用的困难仍然较大。另外，在农村地区，农民居住分散，空心村、闲散地大量存在的现状难以在短时间内改变。

展望未来，淮北市土地利用和管理的机遇与挑战并存，必须立足于科学发展，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用与保护，积极探索土地利用与管理的新方法、新模式、新机制，促进土地资源可持续利用和经济社会又好又快发展。